إشراك الضحايا في عملية صنع السلام والعدالة الانتقالية في اليمن

تحميل كملف PDF

ملخص تنفيذي

“ونعرب عن رفضنا لأي عملية سياسية تتجاهل دعوتنا للعدالة، أو تسعى إلى المساومة على مطالبنا مقابل ما يسمى بالاستقرار السياسي. إذ لا يمكن تحقيق السلام المستدام والدائم إلا بالترحيب بالمصالحة من خلال العدالة”.

إعلان اليمن للعدالة والمصالحة (2023)^[1]

أصبح الغالبية العظمى من اليمنيين اليوم ضحايا حرب دامت ما يقرب من عقد من الزمن، فقد فيها أكثر من 370 ألف شخص أرواحهم^[2]، وأُعتقل الآلاف، وشُرد الملايين. وعلاوة على المتضررين بشكل مباشر من ويلات الحرب، أدى الضرر النفسي ودمار البنية التحتية والخدمات الأساسية وانهيار النظامين الصحي والتعليمي فضلا عن العواقب الاقتصادية والاجتماعية، إلى توليد شعور مشترك بالظلم بين اليمنيين، ممن يرى غالبيتهم أن السلام الدائم لا يمكن أن يتحقق دون السعي لتحقيق العدالة والحق والإنصاف، وإدماجهم في عملية السلام في اليمن.

في هذا السياق، يناقش هذا التقرير نهج الأمم المتحدة تجاه العدالة الانتقالية في اليمن منذ عام 2011، ولا سيما دور مجلس الأمن ودور مكتب المبعوث الخاص للأمين العام إلى اليمن. يوضح القسم الأول من التقرير كيف أدى التركيز المتزايد على العدالة الانتقالية ضمن الإطار النظري والعمليّ للأمم المتحدة، على النحو المبين في مذكرة الأمين العام الإرشادية بشأن نهج الأمم المتحدة إزاء العدالة الانتقالية (2010^[3]، 2023^[4])، إلى تعزيز الجهود المبذولة في تناول مفهوم العدالة الانتقالية ضمن المهام المنوطة بالأمم المتحدة في مختلف بلدان العالم، مثل سوريا وليبيا وجمهورية الكونغو الديمقراطية وجنوب السودان وغيرها من البلدان. في المقابل، يعتبر وضع اليمن منفرد ذو طبيعة خاصة؛ فعلى الرغم من الإشارات التي كثرت في بداية الأزمة السياسية في اليمن إلى الحاجة لضمان “المساءلة الكاملة” عن انتهاكات حقوق الإنسان، ^[5] إلا أنه منذ عام 2015 أسقط مجلس الأمن أي إشارة إلى مصطلحات المساءلة أو العدالة الانتقالية، فضلاً عن صمته المطبق حيال متابعة هذه المسألة فعليًا مع كل الأطراف المعنية منذ ذلك الحين.

نعرض منظورًا مقارنًا في القسم الثاني من هذا التقرير، حيث نقارن نهج الأمم المتحدة تجاه العدالة الانتقالية في اليمن بنهجها المتبع في سوريا. فقد أدى الانتباه المبكر على انتهاكات حقوق الإنسان في سوريا إلى تشكيل هيئات دولية مهمة تتناول المساءلة والعدالة، وكانت إشارات مجلس الأمن الدولي إلى مبدأ المساءلة متسقة مع التركيز على حالات الاختفاء القسري والمعتقلين في سوريا^[6]. على النقيض من ذلك، تم تغييب محنة المعتقلين والمختفين قسرياً في اليمن، والذين يقدر عددهم بالآلاف، بل وجُرّدت من مفهومها الإنساني، حيث تم التعامل معها في المقام الأول ضمن ترتيبات تبادل الأسرى التي شكلت جزءاً من تدابير بناء الثقة بين الأطراف المتحاربة. ولم تُجدد في 2021 ولاية فريق الخبراء البارزين التابع للأمم المتحدة المعني باليمن – وهو الهيئة الدولية الوحيدة المكلفة منذ عام 2017 بالتحقيق في انتهاكات حقوق الإنسان في اليمن – وهو ما كان بمثابة صفعة لآلاف الضحايا اليمنيين^[7].

يقدم القسم الثالث من هذا التقرير نظرة شاملة على الأطر الوطنية المتطورة التي وُضعت على مر السنين لمعالجة قضايا العدالة والمصالحة في اليمن، وعلى وجه التحديد تجربة مؤتمر الحوار الوطني، الذي عقد بين عامي 2013 و2014، وتشكيل مجلس القيادة الرئاسي في عام 2022. اعتبر العديد من المراقبين أن مؤتمر الحوار الوطني كان “جوهر التحول السياسي في اليمن”^[8]، حيث ضمّ مجموعة كبيرة من الأحزاب السياسية والجهات الفاعلة في المجتمع المدني وتناول المصالحة الوطنية والعدالة الانتقالية كأحد موضوعاته الأساسية. على الرغم من أوجه القصور التي شابت المؤتمر، فقد وضع خطوات مهمة في السعي إلى تحقيق العدالة، ولأول مرة وضع محنة ضحايا اليمن في قلب المداولات الوطنية. جاء تشكيل مجلس القيادة الرئاسي بعد قرابة عقد من الزمن، وجاء إنشاء هيئة التشاور والمصالحة ضمن هيكله كإيماءة خجولة من السلطة التنفيذية اليمنية إلى إعادة العدالة الانتقالية إلى جدول الأعمال السياسي؛ إلا أن الطريق إلى العدالة ما يزال طويلًا، والدعوة إلى إرسائها في المجتمع اليمني تتطلب تكثيف الجهود والمساعي المحلية تحت قيادة وطنية.

يسلط القسم الأخير من هذا التقرير الضوء على الضحايا اليمنيين، مشيرًا إلى أن إشراكهم في الحوار السياسي وعملية السلام في البلاد هو الذي سيُحدد في نهاية المطاف شكل اليمن بعد الصراع. أوضحت المشاورات التي أجريت مع أكثر من 70 من الضحايا اليمنيين وممثلي الضحايا أن جميع محاولات وضع حد لدورات الحرب اللامتناهية لن يكون لها جدوى فعلية في حال عدم التوصل إلى اتفاق سلام أكثر شمولاً. على الرغم من الحاجة الواضحة والملحة لمعالجة هذه المظالم، لم يضطلع مجلس الأمن ولا الجهات الفاعلة الأخرى ذات الصلة في الأمم المتحدة بالتعامل مع محنة الضحايا بالشكل المناسب، وفاقم هذا القصور القيود التي يفرضها قرار مجلس الأمن الدولي رقم 2216 على المتحاورين مع الحكومة المعترف بها دولياً وجماعة الحوثيين (أنصار الله).

على ضوء ذلك، تدعو العديد من المنظمات ومحللي السياسات حالياً إلى تعديل القرار المشار إليه.

يؤكد هذا التقرير على الحاجة الماسة لإدراج العدالة الانتقالية كعنصر أساسي في العملية السياسية في اليمن؛ كما يدعو إلى وضع تصور أوسع لأي خطوة انتقالية بحيث تشمل الضحايا ومجموعة كبيرة من الأصوات اليمنية. بالاستناد إلى البحوث المكتبية والميدانية، يهدف التقرير أيضًا إلى تقديم معلومات للأطراف المهتمة بقضية العدالة الانتقالية، بما في ذلك الهيئات الحكومية، ومحللو السياسات، وكيانات الأمم المتحدة العاملة في مجال العدالة الانتقالية، والجهات الفاعلة في المجتمع المدني اليمني، والأكاديميون، والمهتمون بالسياسات العامة، بالإضافة إلى المنظمات الدولية ذات الصلة والأطراف المحلية المعنية.

يختتم التقرير بمجموعة من التوصيات تهدف إلى توفير بعض الإرشادات لإرساء عملية سياسية أكثر عدالة في اليمن، من أجل جذب الاهتمام إلى نهج أكثر تركيزًا على الضحايا في جهود صنع السلام في اليمن:

التوصيات:

إلى مكتب المبعوث الأممي الخاص إلى اليمن، ومجلس الأمن الدولي، والأمين العام للأمم المتحدة:

• تمكين مكتب المبعوث الخاص للأمين العام للأمم المتحدة إلى اليمن عبر تضمين العدالة الانتقالية ضمن صلاحياته، ورفده بموارد بشرية كافية للتعامل مع قضية العدالة الانتقالية في المفاوضات السياسية والعمليات ذات الصلة.
• توسيع نطاق القرار 2216 ليشمل منظمات المجتمع المدني اليمنية في المفاوضات الرامية إلى التوصل إلى تسوية سياسية في اليمن.
• إدراج قضايا العدالة الانتقالية على عدة مستويات – في قرارات مجلس الأمن والبيانات الصحفية، والإحاطات الإعلامية بشأن اليمن من قبل المبعوث الأممي الخاص وممثلي الأمم المتحدة الآخرين، وتقارير الأمين العام، وما إلى ذلك – لتعزيز الانخراط في العدالة الانتقالية وإدراجها في جهود السلام.
• دعم إدراج العدالة الانتقالية في مفاوضات السلام في اليمن من خلال تحديد الأساليب الممكنة لتناول قضايا المساءلة والمظالم، وضمان ترسيخها في السياق المحلي.
• تعزيز انخراط مكتب المبعوث الأممي الخاص مع الضحايا وممثليهم، لتعزيز فهم المكتب لاحتياجات الضحايا وتطلعاتهم بشأن العدالة والمساءلة، وكذلك جهود السلام التي تقودها الأمم المتحدة.
• تعزيز صلاحية مكتب المفوضية السامية للأمم المتحدة لحقوق الإنسان في اليمن من خلال تعيين خبير دولي في مجال حقوق الإنسان يُكلف بتحديد سبل دمج عناصر العدالة الانتقالية في عملية السلام وأي اتفاق سلام مستقبلي.
• تعزيز عنصر العدالة الانتقالية في عمليات وأنشطة الأمم المتحدة في اليمن، بما يضمن أن تلعب العدالة الانتقالية دورًا شاملاً في جميع مهام الأمم المتحدة في اليمن.

إلى ممثلي البعثات الدبلوماسية لدى اليمن وأعضاء المجتمع الدولي:

• دعم هيئة التشاور والمصالحة لدمج نهج العدالة الانتقالية في أُطُر المصالحة، والمساهمة في تعزيز قدرات الهيئة وخبراتها الفنية لمعالجة الجذور الهيكلية للنزاع والعنف المتكرر في اليمن.
• تعزيز قدرات اللجنة الوطنية للتحقيق في ادعاءات انتهاكات حقوق الإنسان لتصميم وتنفيذ النُهُج التي تضع احتياجات الضحايا والناجين في صلب التوصيات الواردة في تقاريرها الدورية، مثل إنشاء محاكم متخصصة ومكاتب الادعاء العام لملاحقة مرتكبي انتهاكات حقوق الإنسان قضائياً.
• تعزيز نَهج طويل الأجل للعدالة الانتقالية في اليمن من خلال الإقرار بدور هذا المفهوم في جهود السلام ومساهمته في المصالحة الوطنية.
• دعم العمل الجماعي بين مجموعات وشبكات الضحايا اليمنيين، والمجتمع المدني، والحركات الاجتماعية والسياسية الأوسع لاستقطاب التأييد وحشد الدعم اللازم للمضي قدماً في أجندة العدالة الانتقالية^[9].
• إتاحة التقارير الداخلية وغيرها من الوثائق المتعلقة بالعدالة الانتقالية في اليمن (التي تم تنفيذها منذ عام 2014) وتسهيل الوصول إليها.

إلى الحكومة المعترف بها دولياً:

• دعم الجهود المبذولة في مجلس النواب للمضي قدماً في التصديق على المعاهدات الدولية الأساسية لحقوق الإنسان وبروتوكولاتها الاختيارية.
• دعم مجلس النواب في جهوده الرامية إلى استئناف نشاطه التشريعي ومواءمة القوانين المحلية اليمنية مع التزامات اليمن الدولية في مجال حقوق الإنسان بموجب الاتفاقيات التي صادق عليها.
• دعم المؤسسات الحكومية في تعزيز اتساق السياسات المرتبطة بقضايا العدالة الانتقالية وتعزيز التعاون الفني بينها وبين هيئة التشاور والمصالحة.
• زيادة التعاون الفني مع مكتب المفوض السامي لحقوق الإنسان والوكالات الدولية الأخرى لوضع سياسة وطنية للعدالة الانتقالية تتضمن نهجا يركز على الضحايا وتستند إلى تقييم مُخرجات مؤتمر الحوار الوطني.
• تعزيز النهج الذي يركز على الضحايا في عملية السلام التي ترعاها الأمم المتحدة، بحيث يأخذ بعين الاعتبار احتياجات الضحايا للعدالة والإنصاف والتعويضات ويكفل تعزيز المصالحة الوطنية.
• تعزيز انخراط الدولة في المناقشات والاجتماعات الدولية وغيرها من الجهود المتعددة الأطراف التي تركز على المساءلة والعدالة الانتقالية وعلاقة هذين المفهومين بأهداف التنمية المستدامة للأمم المتحدة والأهداف التي حددها الأمين العام للأمم المتحدة في “الخطة الجديدة للسلام”^[10].

إلى المنظمات غير الحكومية اليمنية والدولية:

• وضع عملية أكثر منهجية لجمع المعلومات حول احتياجات الضحايا المتصلة بالنزاع في اليمن، تستند إلى نُهُج تشاركية ومجتمعية تشجع مشاركة النساء والأطفال والأقليات الدينية والعرقية، وغيرها من الفئات المهمشة.
• تعزيز الفهم وتبادل المعرفة حول كيفية تنظيم جمعيات ورابطات الضحايا في اليمن، مع الأخذ في الاعتبار قدراتهم وأنشطتهم المختلفة ونطاق عملهم جغرافياً والمظالم التي يمثلونها.
• تعزيز الإنتاج المعرفي اليمني في مجال العدالة الانتقالية والمصالحة ودعم المنابر المعرفية اليمنية، وضمان إتاحة المعلومات للاستخدام العام.
• تحديد الأنشطة والفرص العمليّة التي تعزز العلاقة بين العدالة الانتقالية وبناء السلام في اليمن، ودعم جهود المسار الثاني لمنظمات المجتمع المدني في اليمن لإدراج نَهج العدالة الانتقالية في أنشطتها.
• المساهمة في حشد المبادرات المدنية اليمنية التي تشجع على تطبيق نَهج يركز على الضحايا ودمج العدالة الانتقالية في جهود صنع السلام في اليمن.
• تحديد القضايا الجوهرية المتعلقة بإشراك الضحايا وممثليهم في مفاوضات السلام في اليمن، بما في ذلك آلية إدخال إجراءات العدالة الانتقالية والوقوف على أية توترات قد تنشأ عن هكذا خطوة.

تم إعداد هذا التقرير كجزء من منتدى اليمن الدولي 2023، الذي نظمه مركز صنعاء للدراسات الاستراتيجية واستضافته وزارة خارجية مملكة هولندا، بدعم تمويلي إضافي من الاتحاد الأوروبي، وحكومة مملكة النرويج، ومؤسسة المجتمع المنفتح، وأكاديمية فولك برنادوت.