حلّ مشاكل الحدود اليمنية -السعودية: الوقت حان لإحياء اللجان المشتركة

مقدمة

كانت مسألة ترسيم الحدود أحد أكثر القضايا الخلافية على امتداد العلاقات التاريخية بين اليمن والسعودية. فقد ظلت النزاعات الحدودية محور العديد من التوترات الناشئة بين البلدين خلال القرن الماضي، نجم عنها اندلاع حرب بين البلدين بسبب الحدود عام 1934، انتهت بتوقيع معاهدة الطائف، وهي اتفاقية غير دائمة أبرمت وفق شروط السعودية. ظلت الحدود محل نزاع في تسعينات القرن الماضي التي شهدت عددا من المناوشات العسكرية.

تم في نهاية المطاف التوقيع على اتفاقية دولية أنهت الخلافات في عام 2000، وأُنشئت بموجبه عدد من اللجان السعودية- اليمنية المشتركة لبحث القضايا الأمنية والتنموية المرتبطة بالحدود مثل إقامة أبراج المراقبة والدوريات المشتركة والقواعد التي تنظم أعمال البناء في المنطقة الحدودية. إلا أن اندلاع حروب صعدة في شمال اليمن بين حكومة صنعاء وجماعة الحوثيين في عام 2004 جعلت من الصعب للغاية مواصلة العمل على المسائل الحدودية. في الوقت ذاته، ظلت الحدود مسألة تعكر صفو العلاقات. فـ بالنسبة للسعودية، كانت مصدراً لتهريب الأسلحة والمخدرات والقات، فضلا عن إتاحتها منفذ لعناصر سعوديين من تنظيم القاعدة للعبور و العثور على ملاذ آمن في المناطق النائية باليمن. في عام 2009، أصبحت السعودية منخرطة بشكل مباشر في المواجهات العسكرية بين صنعاء والحوثيين بعد أن قام الحوثيون بالتوغل في الأراضي السعودية.^[1]

بعد الإطاحة بالرئيس علي عبد الله صالح عام 2012، قامت السعودية بإعادة إحياء خطط لإقامة سياج على طول الحدود الممتدة على مسافة 1,460 كيلومتر من ساحل البحر الأحمر غرباً إلى عُمان شرقاً، إلا أن التقدم المحرز كان محدوداً.^[2] في وقت لاحق، شنت الرياض وحلفاؤها حربا واسعة النطاق في مارس/ آذار 2015 لإعادة حكومة الرئيس هادي، بعد استيلاء الحوثيين على السلطة في فبراير/ شباط 2015. سبع سنوات من الحرب كانت كفيلة بتمزيق الأواصر الاجتماعية والاقتصادية بحُكم تواجد العديد من المجتمعات المحلية على جانبي الحدود.^[3] وأصبح من الواضح أكثر من أي وقت مضى أن تأمين الحدود هو عامل حاسم في تحقيق سلام مستدام: فلا يمكن تحقيق استقرار بين البلدين إذا لم يتم تسوية قضية الحدود بشكل دائم.

تجادل هذه الورقة بضرورة أن تستأنف اللجان الحدودية، المعلق عملها والتي تم تشكيلها قبل عقدين من الزمن، أنشطتها في أقرب وقت ممكن. وينبغي أن يتم ذلك بدعم من الولايات المتحدة وعُمان، باعتبارهما الشريكان الدوليان اللذان تعاونا مع تلك اللجان قبل توقف عملها عام 2004 تقريباً. استندت الورقة إلى محاضر الاجتماعات التي عقدت في الفترة ما بين عامي 1995 و 2008، وكذلك إلى معلومات أحد باحثيّ هذه الورقة، محسن رمضان، الذي كان عضواً في العديد من اللجان العاملة على هذه المسائل قبل وبعد اتفاقية الحدود المبرمة عام 2000. كما تقدم الورقة عدداً من التوصيات، أهمها إدخال إصلاحات في عمل اللجان السعودية – اليمنية المشتركة، بما في ذلك اللجان العسكرية والأمنية الرئيسية. من الضروري أن تتخذ هذه اللجان خطوات عملية في أقرب وقت ممكن لتحقيق الاستقرار في المنطقة الحدودية والسماح لسكانها بالعودة، وعلى اليمن والسعودية إيجاد حلول لعلاقتهما الشائكة – باعتباره شرط أساسي لتحقيق سلام مستدام.

الخلفية: عقود من التوترات بشأن الحدود المتنازع عليها

يُعد النزاع الحدودي بين اليمن والسعودية واحداً من أطول النزاعات المماثلة على مستوى العالم، حيث استمر قرابة سبعة عقود منذ حرب عام 1934 وحتى إبرام معاهدة جدة في 2000. فبعد هزيمة العثمانيين في الحرب العالمية الأولى وانسحابهم من اليمن، شرعت الإمامة المتمركزة في شمال اليمن والدولة السعودية الوليدة في المطالبة حقهما في ضم أراضي، بما في ذلك مناطق نجران وجازان وعسير (حيث أعلنت الأخيرة استقلالها لفترة وجيزة). في عام 1934، سيطرت السعودية على معظم تلك الأراضي خلال الحرب الحدودية، ومن ثم أبرمت معاهدة الطائف لإضفاء صبغة رسمية على الوضع في الارض.^[4] تم تحديد مدة سريان شروط المعاهدة لعشرين عاماً، تُجدد بعدها تلقائياً لعقدين آخرين ما لم يطلب أحد البلدين تعديلها.

في اليمن، كان يُنظر إلى المعاهدة باعتبارها تسوية غير عادلة فُرضت بالقوة. ظل الاتفاق مقتصرا بشكل خاص على الحدود بين السعودية واليمن الشمالي، حيث لم تتناول الخط الحدودي الأطول مع اليمن الجنوبي والقائم منذ فترة الاحتلال البريطاني. سيطرت الرياض على مزيد من الأراضي اليمنية من وقت لآخر، مستغلة عدم الاستقرار السياسي في جارتها الجنوبية. ففي عام 1969، شنت السعودية حربًا على جنوب اليمن المستقل حديثاً، ^[5] مما أدى إلى ضم السعودية لمنطقتي الوديعة وشرورة بمحافظة حضرموت.

استمرت الاشتباكات الحدودية حتى بعد قيام الوحدة بين شمال اليمن وجنوبه في مايو/ أيار 1990. أصر الموقف السعودي في ذلك الوقت على أن تظل قضية الحدود مقسمة إلى ملفين منفصلين، أحدهما مع الشمال والآخر مع الجنوب. بدأت جولات جديدة من المحادثات السعودية – اليمنية في عام 1992، لكن دون التوصل إلى أي نتيجة.^[6]خلال الحرب التي اندلعت في اليمن بين مايو/ أيار ويوليو/ تموز 1994، أيدت الرياض الانفصال الجنوبي الفاشل الذي أعلنه نائب الرئيس على سالم البيض، ظناً منها بأن وجود سلطة مستقلة في عدن من شأنه أن يحسن موقفها التفاوضي في مسألة الحدود. اندلعت اشتباكات بين القوات السعودية واليمنية في يناير/ كانون الثاني 1995 في منطقة عروق بن حموده على الجزء الشرقي من الحدود في محافظة حضرموت. في هذه المرحلة، ساهمت الوساطة السورية في منع تحول الاشتباكات إلى حرب واسعة النطاق، بل ونجحت في إقناع الحكومتين باستئناف المفاوضات، ^[7] والاستناد إلى معاهدة الطائف كأساس لحل النزاع الحدودي.^[8]

نتيجة لذلك، أدت مذكرة التفاهم التي تم التوقيع عليها في فبراير/ شباط 1995 إلى تشكيل اللجنة العليا السعودية- اليمنية للإشراف على عملية تسوية مسألة الحدود.^[9] بدأت هذا الكيان المؤسس بالتحرك بسرعة، حيث أنشأ لجنة عسكرية مشتركة لتسوية القضايا الملحة وإزالة الاستحداثات العسكرية على جانبي الحدود.^[10] هيأ ذلك المناخ اللازم لاستئناف المفاوضات التي أسفرت عن توقيع اتفاق لترسيم الحدود بشكل نهائي بين البلدين في يونيو/ حزيران 2000. واصلت اللجنة العليا السعودية- اليمنية عملها إلى أن تم استكمال ترسيم الحدود على الأرض وتبادل الخرائط الجديدة. في هذه المرحلة، تم تشكيل عدد من اللجان المشتركة لتنفيذ الجوانب الأمنية والاقتصادية للاتفاق.

اللجنة العسكرية السعودية اليمنية المشتركة (1995-2008)

تم تشكيل اللجنة العسكرية من قبل اللجنة العليا السعودية- اليمنية خلال اجتماع عقد في الرياض في 17 ديسمبر/ كانون الأول 1995. تمثلت مهمتها الرئيسية في إزالة الاستحداثات العسكرية على جانبي الحدود، بموجب مذكرة التفاهم الموقعة في وقت سابق من ذلك العام. عقدت اللجنة العسكرية 13 اجتماعا في الفترة التي مهدت الى توقيع معاهدة جدة عام 2000 ^[11] وتألفت من ثلاثة مستويات.^[12]

ضمت اللجنة العسكرية الرفيعة المستوى رؤساء أركان القوات المسلحة في البلدين. وتمكنت من عقد 19 اجتماعا خلال الفترة من عام 2000 إلى عام 2008. في تلك المرحلة، تسببت الحروب الدائرة في محافظة صعدة شمال اليمن وتدهور العلاقات بين الرياض والرئيس صالح في توقف أعمال اللجنة.^[13] ضم المستوى الثاني قيادات المناطق العسكرية المتجاورة في كلا البلدين؛ حيث كانت اللجنة في هذا المستوى تتلقى التقارير من لجان التفتيش (المستوى الثالث) وترفع تقاريرها عن القضايا إلى المستوى الأول. اضطلعت لجان التفتيش التي تشكلت في يوليو/ تموز 2000 بإدارة الوضع على الأرض بشكل مباشر، حيث تولت الإشراف على إزالة الاستحداثات العسكرية الواقعة على بُعد 5 كيلومترات من الحدود على كلا الجانبين، باستثناء الدوريات الأمنية التي لم يُسمح لها بحمل أسلحة أثقل من بنادق آلية من عيار 12.7 مليمتر.^[14] حين تتلقى لجنة التفتيش في أحد البلدين بلاغاً عن استحداثات مخالفة للاتفاقيات، تقوم بإبلاغ نظيرتها في البلد الآخر وتجريان تفتيشا. ساهمت طريقة العمل هذه في بناء الثقة بين الجانبين وساعدت على تحقيق مستوى جديد من الاستقرار على الحدود – وهو سبب رئيسي يجعل من إعادة تفعيل اللجنة العسكرية مسألة ذات أولوية.

اللجان الحدودية المشتركة

رسّمت معاهدة جدة الموقعة في عام 2000^[15] الحدود بين البلدين، ما جعل الأمور جلية بين كلا البلدين لوضع حد للنزاع الذي طال أمده. تضمنت الاتفاقية ترتيبات عسكرية واقتصادية وأمنية للتعامل مع قضايا من قبيل التهريب، وبحث المشاريع الإنمائية وإقامة أبراج مراقبة، من خلال عمل لجان التفتيش المشتركة في أوائل العقد الأول من القرن الحادي والعشرين. لكن على الرغم من النتائج الإيجابية الأولية في تنفيذ اتفاقية الحدود، ^[16] تُركت مجموعة من المسائل عالقة دون حل شملت ما يلي: مشروع اتفاق تنظيم سلطات الحدود؛^[17] ومشروع بناء حرس حدود يمني؛^[18] وتنظيم الرعي في المناطق الحدودية؛ ومشروع إنشاء طرق للدوريات وأبراج مراقبة على جانبي الحدود.^[19]

بدأت اللجان المشتركة اجتماعاتها في مايو/ أيار 2001، بعد عام من توقيع اتفاقية الحدود، كانت مؤلفة من ثلاثة مستويات، على غرار اللجنة العسكرية.^[20] ترأس اللجنة الرفيعة المستوى، وهي لجنة تنظيم سلطات الحدود، وزيرا داخلية كلا البلدين اللذان كان من المفترض أن يعقدا اجتماعات سنوية، أو حسب ما تقتضيه الحاجة. كانت هذه اللجنة مسؤولة عن إدارة القضايا الجوهرية، بالإضافة إلى “تسوية الخلافات والمخالفات والحوادث التي تقع في المناطق الحدودية.”^[21] لا تزال اللجنة -من الناحية النظرية- قائمة، حيث يتم تجديد ولايتها تلقائياً كل خمس سنوات ما لم يُبد أي من الطرفين اعتراضاً.^[22] أما على المستوى الثاني في كل لجنة، فقد مثّل الجانب السعودي مدير عام حرس الحدود ومثّل الجانب اليمني وكيل وزير الداخلية لقطاع الأمن. ضم المستوى الثالث من كل لجنة قادة حرس الحدود في كل منطقة، حيث كانت اللجنة في هذا المستوى تعقد اجتماعات دورية كل ستة أشهر.

وفقا لمسودة الاتفاقية، كان من المفترض أن تعمل سلطات الحدود بمستوياتها المختلفة على منع اجتياز الحدود بطريقة غير قانونية وحوادث إطلاق النار وغيرها من حوادث العنف، وكذلك إبقاء العلامات الحدودية الواضحة في مكانها، وحماية الموارد المائية، ومعالجة المشاكل المتعلقة بصيد الأسماك وتلوث البحار.^[23] كما أُسندت إليهم مهمة مكافحة التهريب وتنظيم الرعي وتبادل المعلومات بشأن مسائل أخرى مثل الكوارث الطبيعية والأوبئة.^[24]

خلال سنوات عملها القليلة، ناقشت اللجان ونجحت في إيجاد حلول لمجموعة من القضايا، تم تنفيذ بعضها. مع ذلك، لم يتم تنفيذ معظم المشاريع إلا بشكل مستقل على الجانب السعودي من الحدود بسبب نزاعات اللجنة المشتركة حول تمويل المشاريع المشتركة. على سبيل المثال، لم تتمكن اللجان من المضي قدما في خطط إنشاء طرق دوريات على طول الحدود كان يعتزم أن تغطي السعودية تكاليفها وذلك بعد استخدام 350 مركبة دورية قدمتها الولايات المتحدة إلى اليمن في غير أغراضها. ولأسباب مماثلة، لم يُحرز أي تقدم في خطط إنشاء حرس حدودي يمني يضم حوالي 15 ألف فرد، وبناء أبراج مراقبة على طول الحدود، وإقامة أسلاك شائكة لمنع التنقل بين الجانبين في المناطق التي يصعب على الدوريات الأمنية الوصول إليها.

أسند اليمن مهام حراسة الحدود إلى زعماء القبائل في المناطق الحدودية، مما أعطى الزعماء القبليين سلطة ونفوذ كبيرين على حساب الكيانات الرسمية، وشمل ذلك امتياز تجنيد الأفراد والإشراف عليهم.^[25] كما توصلت السعودية واليمن إلى اتفاق على الورق يتضمن تبادل المعلومات بشأن جميع المسافرين الذين يدخلون أي من البلدين عبر أي نقطة حدودية (لم تُحدد الوثائق جنسية المسافرين)، حيث يُفترض قيام كل بلد باحتجاز وتسليم الشخصيات المطلوبة.^[26] وتم وضع آلية لفض المنازعات من خلال نظام مذكرات تُحال إلى اللجان الدُنيا من أجل تسوية تلك الخلافات، أو إلى اللجنة العليا السعودية -اليمنية إذا لزم الأمر.^[27]

كما تم التوصل إلى اتفاق أولي لتنظيم الرعي على جانبي الحدود. استندت هذه الخطوة إلى كل من اتفاقية الحدود السعودية- اليمنية وكذلك إلى الترتيبات المعمول بها على الحدود اليمنية -العمانية منذ عام 1992، والتي يحمل الرعاة بموجبها بطاقات هوية تسمح لهم بالعبور إلى مناطق الرعي المشتركة. يُسمح للرعاة في هذه المناطق، التي تبعد 20 كيلومترا من الحدود على كلا الجانبين، بحمل الأسلحة النارية طالما يُجري أفراد حرس الحدود جرد لذخائرهم عند دخولهم وخروجهم من مناطق الرعي. كانت هناك أيضا مقترحات قيد المناقشة بشأن إنشاء أسواق مشتركة للسلع الزراعية والمنتجات الحيوانية التي يتم إنتاجها بالقرب من الحدود وإنشاء أسواق حرة في مناطق يتم اختيارها. كانت الفكرة أن تعزز المناطق الحرة النشاط التجاري وتخلق فرص عمل لسكان المناطق الحدودية، مما يحدّ من ركونهم إلى التهريب.^[28] إلاّ أن وجود سكان ومباني في بعض المناطق الحدودية تسبب في نشوب خلافات: فبعد إجراء حصر للممتلكات من قبل البلدين، اقترحت الرياض اقامة مناطق عازلة ودفع تعويض لأصحاب الممتلكات الخاصة فيها، وهو ما اعترض عليه اليمن.^[29]

الاستنتاجات

من الأهمية بمكان عدم إرجاء استئناف عمل اللجان المشتركة لحين انتهاء الحرب.. ينبغي أن يتم ذلك بمعزل عن التطورات السياسية من أجل الخروج بمقترحات يسهل تنفيذها بمجرد انتهاء الصراع، أو تعديلها بأقل مجهود. إن إعادة تفعيل اللجان هي السبيل الأكثر نجاعة لتحقيق الاستقرار على الحدود وفي العلاقات بين البلدين على حد سواء. وسيتطلب ذلك تعاوناً بين الحكومة المعترف بها دوليا وسلطات الحوثيين، وهو أمر غير عملي ولا يمكن تحقيقه إلاّ في حال التوصل إلى تسوية سياسية نهائية.

قد تتيح الحدود فرصة لمزيد من التعاون بين اليمن والسعودية، لكنها قد تشكل أيضا تهديدا أمنيا أكبر. إيلاء الاهتمام لمصالح السكان يُعد أمرا أساسيا لتحييد المخاطر المرتبطة بالعديد من القضايا الحدودية العالقة. على وجه التحديد، سيُعيق اقامة منطقة عازلة غير مأهولة، كما اقترحت السعودية، ^[30] التعاون والتواصل بين المجتمعات المحلية على جانبي الحدود، ومن شأنه أن يتسبب في نزوح مزيد من السكان، وترك مساحة شاسعة من الأراضي دون استغلال. إن استمرار الوضع الراهن يهدد بتفاقم انتشار ظاهرة الإرهاب والمخدرات والأسلحة وهو ما يخشى منه كل طرف، مما يخلق توترا جديدا في العلاقات السعودية- اليمنية. من ناحية أخرى، يمكن للمشاريع الانمائية أن تحول الأعباء الأمنية إلى فرصة للبلدين.

التوصيات

إلى الحكومتين اليمنية والسعودية:

1- فيما يتعلق باللجنة العسكرية:

• استعراض الوضع التشريعي والقواعد الإجرائية المعمول بها بغية إعادة العمل بالاتفاقيات والتفاهمات السابقة.
• تقييم الوضع على جانبي الحدود، وإزالة أي منشآت عسكرية تنتهك اتفاقية الحدود وملحقاتها.
• التنسيق مع اللجان الأمنية المعنية بحراسة الحدود.
• تنظيم حملة مشتركة للإرشاد المعنوي للتخفيف من أثر النزاع الدائر على حرس الحدود وتعزيز التعاون.
• تحديث آليات التفتيش للإبلاغ عن أي انتهاكات في الاتفاقية ترتبط بالأفراد العسكريين على كلا الجانبين.

2- فيما يتعلق بالترتيبات الأمنية:

• تفعيل عمل لجنة سلطات تنظيم الحدود برئاسة وزيري الداخلية، وعمل لجانها الفرعية. ينبغي أن تبدأ هذه الخطوة باجتماعات تحضيرية لاستعراض الخلفية التشريعية، على ان يتم استعراض وتطوير الاتفاقيات المبرمة في مراحل سابقة.
• استخدام تكنولوجيا حديثة لجمع البيانات، وتوثيق الاتفاقيات، وضمان سلاسة الإجراءات المشتركة وسرعة تنفيذها وشفافيتها، وإنشاء وحدات معلومات مشتركة بين الجانبين للتصدي للإرهاب والتهريب والأنشطة الأخرى، ووضع تسلسل هرمي للسلطات على كل مستوى أمني.
• دراسة الاتفاقيات السابقة المتعلقة بإقامة طرق الدوريات وأبراج المراقبة لتطويرها إلى ترتيبات طويلة الأجل.
• تفعيل الاتفاق السابق بشأن إنشاء حرس حدود يمني محترف وتحديد عدد أفراده ومعايير اختيارهم وتمويلهم وتدريبهم. إعادة تأسيس قنوات التنسيق مع الولايات المتحدة وسلطنة عمان.
• وضع قواعد تنظم مناطق الرعي على جانبي الحدود، استنادا إلى معاهدة عام 2000 وتجربة اليمن وعُمان في إدارة هذه المسألة. ويمكن استخدام نفس النهج فيما يتعلق بالحدود البحرية – التي تحكمها معاهدة عام 2000 – لمنع التهريب وترسيم مناطق الصيد.
• البدء في تدريب الأفراد على إدارة المعابر البرية بين البلدين، مع إيلاء الاهتمام للتفاوتات المحتملة في رواتب الأفراد السعوديين واليمنيين للمساعدة في الحد من فرص الفساد.
• تأهيل موظفي الأجهزة المتخصصة من خلال دورات توعوية بالقوانين وأهمية السلوك المهني وبنود اتفاقية الحدود المرتبطة بكل جهة (الجمارك، مراقبة الجودة، الصحة، الخ).

3- فيما يتعلق بالتنمية الاقتصادية:

• استعراض التشريعات التي تحكم التعاون التجاري والاقتصادي في الاتفاقيات الحدودية، مع الاستعانة بخبراء محليين ودوليين لإعادة تفعيل اللجان المعنية بتنظيم سلطات الحدود.
• التخطيط لإنشاء مناطق حرة وتحديد أنسب المواقع ووضع اللوائح التي تسمح لسكان هذه المناطق بالاستفادة من ذلك وبناء مستودعات لتخزين البضائع بما في ذلك المواد الغذائية.
• دراسة مسألة إنشاء أسواق مشتركة على جانبي الحدود لتمكين السكان من تبادل المحاصيل والمواشي مع بعضهم البعض في أيام محددة من الأسبوع، تحت إشراف لجنة مشتركة.
• تحديد السلع الزراعية والمنتجات الحيوانية والصناعية التي يمكن لأي من البلدين منحها وضعا خاصا للاستيراد أو التصدير مع التجار في البلد الآخر، مع ضمان تحديث هذا الوضع بانتظام.
• وضع آلية لإدارة الموارد المائية ضمن المناطق المشتركة المحددة للرعي وصياغة اتفاقية بشأن حقوق الصيد.

4 – فيما يتعلق بحقوق الملكية:

• تحديث إجراءات حصر الممتلكات الخاصة على جانبي الحدود من خلال لجنة حصر الممتلكات الخاصة.
• إنشاء آلية مشتركة لتمكين اليمنيين من رفع دعاوى في المحاكم السعودية بشأن الممتلكات الخاضعة حالياً للسيطرة السعودية على الحدود الشمالية، وتمكين السعوديين من التقاضي بشأن الممتلكات الخاصة داخل الأراضي اليمنية.

توصيات إلى الولايات المتحدة وعُمان:

• العمل مع اليمن والسعودية لتسليح وتدريب حرس الحدود اليمنيين، والسعي للحصول على ضمانات بأن لا تستخدم المساعدات سوى لأغراض محددة.
• ينبغي للولايات المتحدة أن تقدم التعاون التقني لكلا البلدين لوضع آليات رقابية على جانبي الحدود. وعلى عُمان نقل خبراتها في إدارة قضايا الحدود والمساعدة في تدريب موظفي الحدود.
• خلال المرحلة الأولى من عمل اللجنتين العسكرية والأمنية، ينبغي إشراك خبراء من الولايات المتحدة وعُمان كمراقبين لحين بناء الثقة بين الجانبين. وهذا من شأنه أن يساعد اليمن والسعودية على التباحث في مجالات أخرى دون الحاجة إلى طرف ثالث.