النشرة الاقتصادية اليمنية: كيف أدى تعدد أسعار الصرف إلى انخفاض المبالغ المرصودة للتدخلات الإنسانية

ملخص

ان التفاوت الكبير في سعر الصرف الرسمي، وسعر الصرف في السوق اليمني للعملة الوطنية -والذي تنامى خلال الحرب الدائرة – أدى إلى تربّح واسع النطاق من خلال استفادة البنوك التي يتم عن طريقها التحويلات النقدية للمنظمات الإنسانية الدولية من تلك الفوارق محققة أرباحاً كبيرة على حساب المستفيدين من التحويلات النقدية في اليمن.

وبرغم أن قرار البنك المركزي اليمني في أغسطس الماضي بتعويم الريال اليمني حد من استفادة تلك البنوك من فوارق أسعار الصرف، إلا أنه لم يكن القرار الأمثل في تحقيق استقرار العمل. وبالنظر إلى ضعف دور البنك المركزي حاليا، ومحدودية عرض العملات الاجنبية في سوق الصرافة المحلي، واحتمال حدوث تقلبات يومية في أسعار الصرف حال حدوث تعاملات مالية كبيرة، فإن قرار تعويم الريال ينذر بانخفاض سريع في قيمة العملة المحلية، وهو أمر كارثي لبلد يستورد الغالبية العظمى من احتياجاته الغذائية الأساسية من الخارج.

وعليه يوصي مركز صنعاء للدراسات الاستراتيجية باعتماد سعر صرف موازي للتحويلات النقدية للمساعدات الإنسانية الخاصة بالمنظمات الدولية، يحسب باستخدام متوسط ​​سعر الصرف في السوق لثلاثة أشهر مضت. وبالنظر لحجم مبالغ المساعدات الخارجية لليمن، فان اعتماد آلية الصرف المقترحة سيسهم في استقرار العملة المحلية وسعر الواردات في السوق المحلية، فضلاً عن مساعدة المنظمات الإنسانية في الحصول على مقابل عادل لعملتها الأجنبية يمكنها من خدمة شريحة أكبر من المستفيدين. كذلك يوصي مركز صنعاء بضرورة التنسيق بين البنك المركزي اليمني، والبنوك المحلية لضمان استخدام العملة الأجنبية من تحويلات المنظمات الإنسانية في دعم استيراد السلع الأساسية.

مقدمة

لقد أسفرت الحرب في اليمن عن خسائر هائلة في صفوف المدنيين، وتدمير الممتلكات مما تسبب في انهيار الاقتصاد الوطني وانهارت معه الخدمات الأساسية، مما أسفر عن تدهور الحالة الإنسانية لملايين اليمنيين، أعلنت على ضوء ذلك الأمم المتحدة في فبراير 2017 أن اليمن هو الأزمة الإنسانية الكبرى في العالم^[1].

وعلى الرغم من الاستجابة الدولية للأزمة الإنسانية في اليمن -والتي تقودها وكالات الأمم المتحدة والمنظمات الدولية الغير حكومية – الا أن هنالك عدة عوامل عرقلت تلك التدخلات. فالأطراف المتحاربة تتسبب في إعاقة وصول العاملين في المجال الإنساني ومواد الاغاثة من دخول اليمن والوصول إلى المناطق المتضررة داخل البلاد بشكل منتظم، وفي نفس الوقت تواجه جهود الإغاثة نقصاً في التمويل بلغ مئات الملايين من الدولارات^[2]. كما أن هنالك عامل آخر قد لا يعرفه الكثير ولم يحظ بالنقاش الكافي من قبل، يؤثر على جهود الإغاثة التي تزداد وتيرتها مع استمرار الحرب، ويتمثل في التفاوت المتنامي بين سعر الصرف الرسمي وسعر السوق الموازي للريال اليمني مقابل العملات الاجنبية الرئيسية، ولاسيما الدولار الأمريكي.

وعلى مدى عامين ونصف العام منذ بدء النزاع، تحولت وكالات الإغاثة الإنسانية والمنظمات الدولية بالتدرج من توفير السلع الأساسية إلى تقديم التحويلات النقدية المباشرة للمستفيدين في اليمن، في وقت ازداد استخدام التحويلات النقدية كآلية لتقديم المعونات في السنوات الأخيرة عالمياً، لما حققه من منافع اجتماعية واقتصادية بالنسبة للمستفيدين^[3].

ان تحسن قدرة المورّدين المحليين في اليمن على تزويد السوق المحلية بالبضائع قد دفع الوكالات الإنسانية إلى تبني برامج التحويلات النقدية منذ منتصف عام 2016، وجعلها البرامج الكبيرة لتقديم المساعدات خلال 2017، حيث تقوم الجهات الدولية المانحة بتحويل تمويلها بالعملات الأجنبية في البنوك اليمنية التى تتعامل معها الى الريال، ثم تقوم بتوزيعها نقداً للمستفيدين في أنحاء اليمن من خلال المنظمات الوسيطة^[4].

وعلى الرغم من انخفاض قيمة الريال في السوق، إلا أن مشاورات مركز صنعاء مع وكالات الأمم المتحدة والمنظمات الدولية تشير إلى وجود عمليات لمنظمات دولية تتلتزم في صرف العملات الأجنبية بسعر الصرف الرسمي البالغ 250 ريالا للدولار الواحد، مشفوعا بالإحجام عن القيام بعمليات مالية كبيرة خارج النظام المالي الرسمي. في نفس الوقت أصبحت البنوك نفسها تقوم إلى حد كبير بإجراء المعاملات اليومية بسعر الصرف السائد في السوق منذ منتصف عام 2016، لكنها في المقابل لديها حافز قوي لإبقاء التعامل مع المنظمات الإنسانية بسعر الصرف الرسمي للتربح السريع من خلال إعادة بيع هذه العملة الأجنبية بسعر السوق الموازي، وتشير مصادر مركز صنعاء إلى أن أحد البنوك اليمنية الذي يعد واحد من أكبر البنوك التي تقوم بعمليات المصارفة للمنظمات الدولية ربح حوالي 80 مليون دولار تقريباً بين يناير وأغسطس 2017 من خلال المضاربة بالعملة.

سعر الصرف الرسمي مقابل سعر السوق الموازية

قبل بداية النزاع الحالي لم يكن هناك فعلياً أي سوق صرف موازية للريال اليمني، حيث حافظ البنك المركزي اليمني على سعر العملة المحلية عند 214.9 ريال للدولار الواحد باستخدام نظام لتعويم المدار لسعر الصرف. إلا أن الاحتفاظ بهذا السعر لم يكن ليصمد مع اشتداد وتيرة الحرب. سيطر المقاتلون الحوثيون وحلفاؤهم من قوات الرئيس السابق علي عبد الله صالح على العاصمة صنعاء في سبتمبر 2014، مما أدى إلى تدخل العسكري من التحالف العربي بقيادة السعودية في مارس 2015، وتسبب في تعليق صادرات اليمن النفطية، وبالتالي حرمان البنك المركزي من المصدر الرئيسي للاحتياطيات من العملة الأجنبية، ودفع البلد نحو انهيار اقتصادي سريع. ومنذ ذلك الحین لم يتوقف الضغط على قیمة الریال، متزامنا مع تراجع قدرة البنك المركزي علی التدخل النقدي لنفاد احتیاطياته من العملات الأجنبیة.

بحلول الربع الثاني من عام 2016 وجد البنك المركزي نفسه أمام سوق غير رسمية للعملة تتداول بالريال في حدود 280 ريالاً للدولار الواحد، أي بفارق حوالي 30% من سعر الصرف الرسمي. ورداً على ذلك، قام البنك المركزي بتخفيض القيمة الرسمية للريال من 214.9 إلى 250 ريال مقابل الدولار. وفي الربع الثالث من عام 2016، أصدرت حكومة اليمن المعترف بها دولياً قراراً يقضي بإقالة محافظ البنك المركزي اليمني ونقل مقر البنك المركزي من صنعاء إلى مدينة عدن (العاصمة المؤقتة في جنوب البلاد). وقد تم اتخاذ هذا القرار دون تأمين الخبرة المؤسسية أو أرشيف المعلومات أو الاحتياطيات المالية اللازمة لتشغيل البنك المركزي من مكانه الجديد، مما قيّد بشدة قدرة البنك المركزي اليمني وغيره من السلطات النقدية الأخرى في البلاد على مراقبة وتنظيم أسواق الصرف^[5].

وبحلول يوليو 2017، وصل سعر الدولار إلى 367 ريال في تداولات السوق الموازية، أي بفارق حوالي 47% من سعر الصرف الرسمي، مما مثل خسارة إجمالية بلغت نحو 70% من القيمة الأصلية قبل بدء النزاع. ومع ذلك فان المنظمات الإنسانية لا زالت تستخدم سعر الصرف الرسمي، وكل دولار يتم بيعه للبنوك اليمنية يشتري فقط بـ 68% من الريالات التي يمكن شراؤها من السوق الموازي، وما يكون من فارق في القيمة فهو من نصيب البنوك.

أثر تعدد أسعار الصرف على التحويلات النقدية للمساعدات الإنسانية

في العام 2017، قامت تكتل الأمن الغذائي والزراعة في اليمن – التي تتألف من وكالات الأمم المتحدة والمنظمات المحلية والدولية– بحساب سعر السلة الغذائية الشهرية لمتوسط الأسرة اليمنية الواحدة بـ 24,000 ريال يمني، بما يشمل احتياطي 10%^[6]. وتم اعتبار هذا الاحتساب منذ ذلك الحين المبلغ القياسي في تقديم التحويلات النقدية للمستفيدين. وباستخدام سعر الصرف الرسمي البالغ 250 ريال مقابل الدولار، فان السلة الغذائية القياسية تكلف 96 دولار، أما عند احتساب سعر صرف السوق كما في يوليو 2017 (367 ريال للدولار) فتكلفة السلة ستكون 65.40$ فقط.

وبحسب خطة تكتل الأمن الغذائي والزراعة فسيتم تقديم المساعدة إلى نحو 3.9 مليون مستفيد خلال الفترة (يناير – أبريل 2017)، فيما العدد الإجمالي للذين تلقوا تحويلات النقدية حتى كتابة هذه السطور غير متوفر. لكن لبيان الأثر المحتمل لاختلاف أسعار الصرف، سنفترض أن 1.9 مليون مستفيد تلقوا تحويلات نقدية باستخدام سعر الصرف الرسمي؛ وفيما لو تم صرف أموال هذه المساعدات الخارجية من المنظمات بسعر السوق، فإن المبلغ نفسه سيغطي احتياجات غذائية لما يقارب 2.8 مليون شخص.

والأهم من ذلك أن هذه الخسارة بالنسبة للمنظمات الإنسانية حدثت في الوقت الذي تنادي وكالات الأمم المتحدة والمنظمات الدولية العاملة في اليمن بتوفير تمويل عجز كبير لتنفيذ خطط طوارئ للاستجابة الانسانية. على سبيل المثال، أعلن برنامج الأغذية العالمي في نهاية حزيران 2017 أنه يقوم بأعداد “… خطة لتحديد الأولويات في حالة عدم تلقي تمويل كاف لتغطية جميع الاحتياجات، وتصنيف للمناطق حسب مستويات انعدام الأمن الغذائي الشديد، ومعدلات سوء التغذية الحاد على الصعيد العالمي. على سبيل المثال، ضمن مستوى التمويل البالغ 65% (773 مليون دولار من أصل 1.2 مليار دولار مطلوب) سيضطر البرنامج لقطع المساعدة الغذائية العامة عن 3 ملايين شخص يعانون من انعدام أمن غذائي شديد ويعيشون في المناطق ذات الأولوية الأدنى.”^[7]

كشف بحث مركز صنعاء أيضاً أن الأرباح التي حصلتها البنوك اليمنية الناتجة من تعدد أسعار صرف العملة استخدمت أساساً لتعظيم الثروة، ولم تستخدم بأي طريقة واضحة لدعم استيراد السلع الغذائية الأساسية.

تعويم الريال اليمني

في 14 أغسطس / آب أصدر البنك المركزي اليمني في عدن تعميماً بتعويم سعر صرف الريال ، وتحديد سعر الصرف الرسمي وفقاً للسعر السائد في السوق. وقد أفادت مصادر مالية لمركز صنعاء عن وجود ضغط كبير من البنك الدولي على البنك المركزي اليمني في هذا الصدد، بالإضافة لمفاوضات تجري منذ عدة أشهر بين اليونيسيف وبنوك يمنية في صنعاء فيما يتعلق بسعر الصرف ، وذلك استعداداً لوصول ما يقرب من 400 مليون دولار على شكل تمويل جديد للمساعدات الإنسانية. تهدف هذه الأموال –التي يقدمها البنك الدولي لليونيسيف وبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي– إلى بدء برامج “النقد مقابل العمل” وإعادة تنشيط صندوق الرعاية الاجتماعية في اليمن. كان صندوق الرعاية الاجتماعية وضع آلية لمساعدة الشرائح الأشد فقراً، قبل أن يضطره نقص التمويل إلى وقف عملياته في ديسمبر / كانون الأول 2014.

بدأ توزيع الدفعة الأولى من الأموال الجديدة والبالغة 50 مليون دولار لليونيسيف وبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي في 21 أغسطس / آب. باستخدام هذا المبلغ الذي تم صرفه بسعر السوق، يقدر أنه سيصل إلى 1.5 مليون مستفيد.

من جهتها أعلنت السلطات الحوثية التي تسيطر على أغلب مناطق شمال البلاد أنها لا تعترف بسلطة محافظ البنك المركزي اليمني الجديد في عدن ورفضت اعتماد تعويم العمله. وبحلول نهاية آب / أغسطس، كان الحوثيون يواصلون فرض رسوم جمركية على السلع المستوردة –التي تأتي أساسا عبر ميناء الحديدة على الساحل الشمالي الغربي للبلاد– بسعر 250 ريال مقابل الدولار.

توصيات

من المؤكد أن سعر الصرف الرسمي السابق البالغ 250 ريالا مقابل الدولاريمثل حالة غير صحية مقابل سعر الصرف في السوق. ومع ذلك فإن التعويم التام للعملة ليس هو الحل الأمثل، لا لتحقيق استقرار العملة ولا لأغراض المساعدات الإنسانية. وبالنظر إلى أن البنك المركزي اليمني مقسوم فعلياً بين صنعاء وعدن، ويفتقر إلى احتياطي النقد الأجنبي، فإن قدرته على مراقبة سوق الصرف والتدخل فيه محدودة للغاية. ونظراً لضعف السوق واحتمال حدوث تقلبات يومية عند حدوث صفقات كبيرة، فإن تعويم الريال بشكل كامل يخاطر بتخفيض قيمة العملة بشكل سريع – وهو أمر بالغ الأهمية بالنسبة لبلد تأتي الغالبية العظمى من احتياجاته الغذائية الأساسية عن طريق الاستيراد.

يوصي مركز صنعاء باعتماد سعر صرف مخصص لأموال المساعدات الإنسانية، يحسب باستخدام متوسط ​​متحرك لسعر السوق في الأشهر الثلاثة السابقة. نظراً لحجم أموال المساعدات الخارجية التي تدخل اليمن، وسيساعد استخدام مثل هذا السعر على استقرار العملة المحلية وسعر الواردات في السوق المحلية، فضلاً عن تزويد المنظمات الإنسانية بسعر عادل لعملتها الأجنبية والتقليص من الفجوة الكبيرة بين أسعار الصرف. على ان يكون هناك مراجعة مستمرة لسعر صرف اموال المساعدات الانسانية بحيث يضمن ان لا يزيد الفارق بين سعر صرف اموال المساعدات الانسانية وسعر صرف السوق عن 10% وإذا تجاوز الفارق في أي وقت 10% يعاد تقييم سعر صرف اموال المساعدات لتقليص الفرق إلى أقل من 10%.

ينبغي على البنك المركزي اليمني والجهات الفاعلة في المجال الإنساني –من ايجاد الية للتنسيق وتبادل المعلومات بما يعزز من الشفافية – وضع آليات للمراقبة والإبلاغ،حيث ينبغي الإعلان عن وضع السوق اليومي وأسعار صرف المساعدات والإبلاغ عنها في جميع المجموعات الإنسانية. كذلك يوصي مركز صنعاء بتعزيز التنسق بين البنك المركزي والمنظمات العاملة في المجال الانساني والبنك المحلية لضمان استخدام العملة الأجنبية التي تم صرفها بسعر الصرف المخصص لاموال المساعدات الإنسانية في دعم استيراد السلع الأساسية.

أعد هذا التقرير كل من محمد حسن، وعلي العزكي، وأنور أنعم، ومنصور راجح، وسبنسر أوسبرغ.

عن مركز صنعاء:

مركز صنعاء للدراسات الاستراتيجية هو مركز أبحاث مستقل يسعى إلى إحداث فارق عبر الإنتاج المعرفي، مع تركيز خاص على اليمن والإقليم المجاور. تغطي إصدارات وبرامج المركز، المتوفرة باللغتين العربية والإنجليزية، التطورات السياسية والاجتماعية والاقتصادية والأمنية، بهدف التأثير على السياسات المحلية والإقليمية والدولية.

هوامش

^[1] Food and Agriculture Organization of the United Nations, Yemen’s suffering is the world’s largest humanitarian crisis today, February 15, 2017.
منذ يوليو / تموز 2015، أعلنت الأمم المتحدة الدرجة الثالثة من حالة الطوارئ الإنسانية في اليمن، وهي الدرجة العليا التي تنطبق أيضاً على بلدان مثل سوريا والعراق وجنوب السودان. وفي يوليو / تموز 2017، أعلن مكتب الأمم المتحدة لتنسيق الشؤون الإنسانية (أوتشا) ارتفاع عدد اليمنيين المحتاجين إلى شكل ما من أشكال المساعدة الإنسانية أو الحماية إلى 20.7 مليون، بعد أن كان 18.8 مليون في يناير / كانون الثاني من هذا العام. من هؤلاء 17 مليون شخص يعانون من انعدام الأمن الغذائي، منهم 6.8 مليون يعانون من انعدام أمن غذائي شديد، في حين يواجه 8 ملايين شخص نقصاً حاداً في المياه النظيفة والصرف الصحي. يعود ذلك في جزء كبير منه إلى انهيار الاقتصاد وتفشي البطالة والعوز في اليمن منذ بدء النزاع. يقدر البنك الدولي أن الناتج المحلي الإجمالي لليمن قد انخفض بين عامي 2014 و2016 بحوالي 37%. كما أدت أزمة السيولة النقدية الشديدة في القطاع العام إلى عدم صرف رواتب أكثر من 1.2 مليون موظف حكومي في البلاد –والذين يعيلون أسراً يبلغ مجموع أفرادها نحو 7 ملايين شخص– وذلك منذ سبتمبر / أيلول 2016. وقد ارتبط الانهيار اللاحق للخدمات العامة –مثل الرعاية الصحية والمياه والصرف الصحي وجمع القمامة– ارتباطاً مباشراً بوباء الكوليرا هذا العام: ففي نهاية أيار / مايو 2017، أبلغت منظمة الصحة العالمية عن 35,0000 حالة يشتبه في إصابتها بالكوليرا؛ وبحلول منتصف آب / أغسطس ارتفع هذا العدد إلى أكثر من نصف مليون، مع وفاة حوالي 2,000 شخص ومعدل يتجاوز 5,000 حالة جديدة يتم الإبلاغ عنها يومياً. كما ذكرت منظمة الصحة العالمية هذا العام أن نحو 14.8 مليون شخص مفتقرون لأبسط أشكال الرعاية الصحية.

^[2] عام 2016 حصل نداء الأمم المتحدة الإنساني لليمن على مبلغ 1.63 مليار دولار، أي بنسبة 60%؛ تم ترحيل هذا النقص إلى عام 2017. نداء الأمم المتحدة المحدث لعام 2017 والذي بلغ 2.3 مليار دولار لم يتجاوز 41.7% حتى بداية سبتمبر / أيلول.

^[3] مع أن طرائق الاستجابة تختلف حسب نوع الأزمة والسياق، معظم الجهات المانحة والوكالات الإنسانية تعتبر برامج الصرف النقدي الآن جزءاً مناسباً من الاستجابة لحالات الطوارئ. إذا كانت الأسواق المحلية تعمل، تتلقى المجموعة المستهدفة المساعدة على شكل نقود يتم تسليمها مادياً، سواءً عن طريق بطاقات شحن أو عبر الهواتف المحمولة، مما يسمح للمستفيدين أن يقرروا ما يرغبون بشرائه بناء على احتياجاتهم الشخصية. وبالإضافة إلى ذلك، أظهرت الدراسات أنه يمكن للتحويلات النقدية أن تضاعف الآثار الإيجابية على الاقتصادات المحلية، وأن تساعد البائعين الصغار والسوق ككل للحفاظ على العمليات الجارية أو لإعادة التأسيس؛ في اليمن تحديداً تشير الروايات المحلية إلى أن المساعدات النقدية تعزز أيضاً أنظمة القروض المحلية والمرونة المجتمعية. وقد أفادت مجموعة عمل النقد والسوق أنه تم خلال 2016 توزيع النقد و/أو القسائم من قبل 30 وكالة في 13 محافظة من محافظات اليمن الاثنتين والعشرين، ما جعل مجموعة الأمن الغذائي والزراعة تملك أكبر برنامج نقد/قسائم.

^[4] يشمل مقدمو الخدمات المالية المحليون الذين يقومون بتسليم التحويلات النقدية للمنظمات الدولية ما يلي: مكتب البريد في اليمن؛ بنكَي الكريمي والأمل للتمويل الأصغر، وشركتَي البرق والهردي للصرافة، بالإضافة إلى بنك التضامن الإسلامي عبر برنامجَي محفظتي والمحفظة الإلكترونية.

^[5] م. راجح وأ. ناصر وف. المسلمي، اليمن بلا بنك مركزي: فقدان أساسيات الاستقرار الاقتصادي وتسريع المجاعة، 3 تشرين الثاني / نوفمبر 2016، متاح على الرابط: https://sanaacenter.org/ar/publications-all/main-publications-ar/59.

^[6] متوسط عدد أفراد ​​الأسرة اليمنية سبعة أعضاء.

^[7] WFP, World Food Programme General Food Assistance in Yemen – June 2017, June 30, 2017. Accessed September 4, 2017; available at http://reliefweb.int/report/yemen/world-food-programme-general-food-assistance-yemen-june-2017.