الرصد: المساءلة تتعثر عند الاستعانة بأطراف ثالثة

تحميل كملف PDF

تُشحن باستمرار كميات هائلة من مواد الإغاثة المخصصة للمحتاجين لها في اليمن. يصل الغذاء والإمدادات الطبية وغيرها من السلع ويوقع على استلامها الشركاء المنفذون الذين يتلقون المواد في مستودعاتهم وهم غالبًا الحكومة أو سلطات الحوثيين ومنظمات الإغاثة. ما يحدث لتلك الشحنات بعد إيصالها للشركاء المنفذين وأين ينتهي بها الأمر في النهاية هو سؤال مختلف تمامًا، لا يمكن للاستجابة في اليمن أن تجيب عليه بشكل مناسب. القيود المفروضة على الحركة، وعدم وجود الموظفين على الأرض، وعدم رغبة الشركاء المنفذين في مشاركة تفاصيل التوزيع، والعدد الهائل أو حرفيًا الآلاف من نقاط التوزيع، تجعل رصد هذا “الشوط الأخير” الذي يجب أن تقطعه المساعدات صعبًا في أفضل الأحوال ومستحيلًا في أغلب الأحوال.^[1] نظرًا لعدم امتلاك الاستجابة الإنسانية في اليمن وجودًا على الأرض؛ استخدمت استجابة اليمن أساليب رصد أخرى تهدف إلى ضمان وصول المساعدات بجميع أنواعها إلى السكان المستهدفين، وكانت الطريقتان الرئيسيتان المستخدمتان في ذلك هما خطوط الهاتف الساخنة لتلقي التقارير والإبلاغ من المجتمع والاستعانة بأطراف ثالثة للرصد. لكل من هذه الطرق استخداماتهما في الرصد، إلا أنهما لم يتمكنا من وقف تحويل المساعدات عن مسارها، وسوء إدارتها، والاستيلاء عليها.

خطوط الهاتف الساخنة

تعد خطوط الهاتف الساخنة، التي تنشئها وكالات فردية ويُعلن عنها داخل المجتمعات للإبلاغ عن أي مزاعم بسوء الإدارة، أدوات مفيدة للتعرف على المشكلات والقضايا المنهجية، ويمكنها أن تقدم لمحة عن الوضع. على سبيل المثال، كانت إحدى وكالات الأمم المتحدة عام 2019 تتلقى أكثر من 100 مكالمة في المتوسط يوميًا لطرح الاستفسارات وتقديم الشكاوى التي تتعلق بتدوير المستفيدين، وتخصيص المساعدات من قِبل السلطات، والأهلية للحصول على المساعدات، والتمييز على أساس الجنس أو الإعاقة إلخ من قِبل الشركاء والسلطات.^[2]

رغم أن الخطوط الساخنة توفر رؤية وطريقة لرصد المشاكل والاتجاهات داخل النظام والمجتمعات، إلا أن هناك مشكلة تكمن في المتابعة. في النظرية، تُفرز المكالمات يوميًا، وتُرسل الشكاوى إلى المكاتب الفرعية المناسبة للتحقيق في الحالات ومتابعتها وحلها ثم إغلاق الشكوى. لكن بالنظر إلى عدد الشكاوى التي تُرفع يوميًا، والعدد المحدود من الموظفين الموجودين في هذه المكاتب (كونهم مسؤولين أيضًا عن تنفيذ البرنامج)، غالبًا ما تؤخر المتابعة، أو تُهمل أولويتها، أو تُهمش. نتيجة لذلك، نادرًا ما يُحقق في الشكاوى التي يصنفها موظفو الخط الساخن على أنها ذات أولوية عالية. علاوة على ذلك، لم يتم أي تحليل استراتيجي لشكاوى الخط الساخن، ولم تُصاغ أي استراتيجيات لمعالجة القضايا المتكررة. نتيجة لذلك، جُمع عدد لا يحصى من البلاغات اليومية عن تحويل المساعدات، وسوء الإدارة، والاستيلاء على المساعدات، ولكن تلك المشاكل لم تُعالج.^[3]

الرصد من أطراف ثالثة

استُعين بطرف ثالث للرصد في المراحل المبكرة كنظام رصد تكميلي لتحسين المساءلة عن طريق إضافة طبقة تحقق من أطراف خارج الاستجابة. نما استخدام هذه الممارسة على مر السنين باستخدام الرصد من قِبل طرف ثالث بشكل متزايد كأداة لإدارة المخاطر في البلدان المتقلبة بشكل أكبر من قدرة المنظمات على نشر موظفي الرصد التابعين لها.^[4] في اليمن، يُستخدم الرصد من قِبل طرف ثالث لأسباب مختلفة تتضمن انعدام الأمن، وكذلك القيود المفروضة على الحركة المفروضة على موظفي الأمم المتحدة وموظفي الرصد من قِبل المنظمات والوكالات نفسها، وكذلك من قِبل السلطات التي لا ترغب كثيرًا برؤية وكلاء الرصد في الميدان.

لكن استخدام الرصد من قِبل طرف ثالث ليس حلًا مثاليًا أو جيدًا، فهناك قيود متأصلة في استخدام الرصد من قِبل طرف ثالث وتتضمن القيود ما يلي:

• التركيز على بيانات المخرجات بدلًا من النتائج والآثار، مما يحد من استخدام البيانات في تحديد كيفية تحسين المشروع.^[5]
• انعدام خبرة الراصدين سواء من حيث مستوى فهمهم للبرنامج المرصود، أو في جمع البيانات وتفسيرها، وصياغة التقارير، وكل ذلك يمكن أن يؤدي إلى نشوء ثغرات.^[6]
• غالبًا ما تكون الشركات المستخدمة في الرصد من قِبل طرف ثالث شركات خاصة وقد لا تفهم البرامج والمبادئ الإنسانية فهمًا كافيًا.^[7]
• مخاطر السمعة والمسؤوليات الأخلاقية المتعلقة بوضع الراصدين كمتعاقدين مستقلين. إذا تمكن الراصدون من الوصول من خلال ارتباطهم بوكالة المساعدات، فقد يُنظر إليهم على أنهم يمثلون تلك الوكالة أو الشريك، وفي مثل هذه الحالات، يمكن أن تنعكس أفعالهم سلبًا أو إيجابًا على الوكالة أو الشريك. على العكس من ذلك، إذا كانت المنظمة المتعاقدة تستعين بمصادر خارجية بسبب مخاطر دخول منطقة ذات قيود شديدة على الوصول، إلى أي مدى تكون مسؤولة إذا احتُجز الراصد أو اعتُقل أو قُتل؟^[8]

في اليمن، يواجه الرصد من قِبل طرف ثالث المزيد من التحديات. خدمات الرصد من أطراف ثالثة المتوفرة في اليمن هي خدمات وطنية في الغالب وذلك بسبب الصعوبة التي تواجهها الهيئات الدولية في التسجيل باليمن، خاصة في المناطق الخاضعة لسيطرة الحوثيين. حتى شركات الرصد الدولية التي جرى التعاقد معها تتعاقد من الباطن مع خدمات ومنظمات رصد محلية بسبب عدم القدرة على الحصول على التأشيرات والتصاريح للوجود في البلد. غالبًا ما تواجه شركات الرصد قدرًا كبيرًا من المضايقات، ^[9] وكثيرًا ما ترتبط قدرتهم على العمل في اليمن ارتباطًا مباشرًا بالعلاقات مع السلطات. يجب مراعاة إمكانية حدوث الإكراه، والتحيز، وتضارب المصالح عند النظر في البيانات التي يقدمونها.

حتى على المستوى العالمي، يُعد الرصد من أطراف ثالثة الملاذ الأخير الذي يجب دائمًا تنفيذه إلى جانب أنظمة الرصد الخاصة بالمنظمات وألا يُنفذ إلا حين يكون وصول الموظفين محدودًا.^[10] لكن في اليمن والتي يوجد فيها طاقم رصد إنساني، عادة ما يُعتمد على الرصد من أطراف ثالثة. على سبيل المثال، في صنعاء والتي اعتُرف فيها بأن تحويل المساعدات يمثل مشكلة خطيرة، ^[11] يُستخدم الرصد من قِبل طرف ثالث بدلًا من الرصد المباشر من قِبل المنظمات على رغم الوجود الكبير نسبيًا لموظفيها. يمكن القول إن هناك قيودًا على الوصول في المناطق الريفية الخاضعة لسيطرة الحوثيين، إلا أن الرصد من قِبل طرف ثالث يمتد أيضًا إلى المناطق الخاضعة لسيطرة الحكومة اليمنية المعترف بها دوليًا والتي ما يزال الوصول إليها أكثر سهولة. حتى في تلك المناطق، ما يزال الرصد من قِبل المنظمات ضئيلًا في أحسن الأحوال نظرًا للاعتماد المفرط على أطراف ثالثة للقيام بالرصد.

عُيِّن راصدون يمنيون من المناطق المحلية، لكنهم قد لا يتمتعون بحرية تنقل أكبر من موظفي الوكالة أو المنظمة عندما تكون قيود الوصول شديدة بشكل خاص. ففي مناطق مثل صعدة، يُمنع الراصدون من أداء عملهم مرارًا وتكرارًا، ورفضت وزارة التعليم التي يديرها الحوثيون مشاركة مواقع وتواريخ التوزيعات لتجنب الراصدين. على سبيل المثال، في مايو/أيار 2019، منعت الهيئة الوطنية لإدارة وتنسيق المساعدات الإنسانية التي يديرها الحوثيون في صعدة 30 زيارة من أصل 38 زيارة رصد مخطط لها (أي 79%) لوكالة واحدة تابعة للأمم المتحدة.^[12] كما وردت أنباء عن اعتقالات واحتجازات ورفض عبور عند نقاط التفتيش الأمنية.^[13] كانت هذه المشاكل منتشرة في مناطق أخرى أيضًا، ومنها الحديدة وصنعاء وذمار. على سبيل المثال، في الربع الثالث من عام 2019 لم تقم الهيئة الوطنية لإدارة وتنسيق المساعدات الإنسانية بمنع جهاز الرصد من قِبل طرف ثالث من القيام بأنشطة الرصد نيابة عن وكالة تابعة للأمم المتحدة فحسب، بل هُدد أيضًا أحد الراصدين بالقتل واعتقال راصد آخر.^[14]

على عكس الاستجابات الإنسانية الأخرى، كان المانحون لاستجابة اليمن غائبين عن البلاد إلى حد كبير. في جميع الاستجابات الإنسانية الأخرى، عادة ما يوجد المانحون على الأرض مع المنظمات الإنسانية ويرصدون؛ ما يضمن وجود المساءلة والتحقق منها على أساس منتظم. باستثناء عمليات الحماية المدنية الأوروبية والمساعدات الإنسانية التي تقوم بزيارات ميدانية متسقة ومنتظمة إلى اليمن، لم يكن لأي مانح وجود كبير أو مستدام في اليمن منذ الإجلاء عام 2015.

تحويل المساعدات وغياب المساءلة ما تزال دون رادع

حتى مع استخدام الرصد من قِبل طرف ثالث وخطوط الهاتف الساخنة، ما تزال المساءلة ضعيفة في اليمن؛ كشفت التقارير المنبثقة عن تحقيقات عامي 2018 و2019 التي أجرتها وكالة أسوشيتيد برس عن تحويل المساعدات إلى المقاتلين الحوثيين في الجبهات وإلى السوق السوداء، وتورط منظمة الصحة العالمية وموظفي الأمم المتحدة في الفساد وتحويل الموارد المالية إلى السلطات.^[15] تحدث تقرير لشبكة سي إن إن عام 2019 عن سجلات مزورة وحصول متلقين غير مصرح لهم على سلال غذائية من برنامج الأغذية العالمي.^[16] وعام 2020، وجد تقرير آخر لوكالة أسوشيتد برس أن أكثر من ثلث حوالي 370 مليون دولار أمريكي قد قُدمت لسلطات الحوثيين كتحويلات نقدية مباشرة لم يُدقق بها.^[17] ما تزال تقارير الفساد والتواطؤ مع السلطات التي تُعد طرفًا في النزاع متسقة ومتكررة لدرجة أنها لم تعد تستحق النشر وفقًا لصحفي تمت مقابلته في سياق هذا البحث، وأشار الصحفي إلى أن تقارير وسائل الإعلام الدولية السابقة على ما يبدو لم تغير شيئًا.^[18]

كما كشفت المراجعات الداخلية للوكالات عن وجود مخالفات مالية، على سبيل المثال، كانت هناك أخطاء جوهرية في نفقات تسعة من أصل 36 بيانًا ماليًا لمشروع صندوق اليمن الإنساني دُقق فيه خلال الفترة بين يناير/كانون الثاني 2017 ويوليو/تموز 2019. يعود هذا الأمر لمخالفات تتعلق بأسعار الصرف. على الشركاء المستفيدين من صندوق اليمن الإنساني، الذي يخصص تمويل خطة الأمم المتحدة الإنسانية للشركاء في المجال الإنساني (المنظمات غير الحكومية بشكل أساسي)، استخدام سعر الصرف اليمني الرسمي المحدد من خلال مؤسسة مصرفية مفضلة. مع ذلك، وبسبب الاختلافات الكبيرة بين سعر الصرف في السوق الرسمي والسوق الموازي، حول بعض الشركاء المنفذين عملتهم الأجنبية بأسعار السوق الموازية السائدة، ولكنهم سجلوا أسعار الصرف الرسمية دون الإفصاح عن مكاسبهم من هذه العملية في تلك البيانات المالية. بلغت القيمة الإجمالية لهذه المخالفات للمشاريع التي دُقق فيها 413,426 دولار أمريكي، أي حوالي 10% من الأموال المصروفة على تلك المشاريع. لم تُكتشف أي من تلك المخالفات في عمليات التفتيش المالية المفاجئة قبل المراجعة الداخلية للحسابات لمكتب الأمم المتحدة لتنسيق الشؤون الإنسانية.^[19]

عُثر على العديد من المخالفات الأخرى التي لا تتماشى مع الشفافية والمساءلة. غُيرت المراجعة المستقلة السابقة المتضمنة مخالفات تتعلق بأسعار الصرف بعد تدخل مكتب الأمم المتحدة لتنسيق الشؤون الإنسانية، ^[20] ولم يتضح ما إذا كانت المنظمة تمتثل لمتطلبات الإبلاغ المتعلقة بقضية احتيال معقدة.^[21] إضافة إلى ذلك، واصلت إحدى وكالات الأمم المتحدة استلام أموال الصندوق حتى بعد تقييم “بعدم الأداء” بناءً على زيارة رصد ميداني إلى موقعين من مواقع المشروع في ديسمبر/كانون الأول 2018.^[22]

تدقيق آخر، هذه المرة لليونيسف، وجد أنها “لم تقم بإجراء تقييم شامل لمخاطر الاحتيال وتحويل المساعدات” في عملياتها باليمن. كما انتقدت المراجعة افتقار المنظمة إلى أنظمة لتحليل الاتجاهات والإبلاغ عن الاستثناءات، والتي قال المدققون إنها ستسمح للوكالة باكتشاف الحالات الشاذة في كيفية استخدام الموارد أو تنفيذ البرامج.^[23] لاحظ التدقيق أيضًا عدم كفاية الرقابة على التحويلات المالية، وذكروا كمثال تحويلات نقدية بمبلغ 8 ملايين دولار أمريكي قال المدققون إنه كان يتوجب القيام بعمليات تفتيش مفاجئة بشأنها، لكن المنظمة لم تقم بذلك. على العكس من ذلك، جرى تفتيش مفاجئ لأربعة شركاء منفذين تلقوا 17 مليون دولار أمريكي عام 2018 وظهرت “نتائج سلبية كبيرة”، ولكن لم تكن هناك أي متابعة أو تغيير في طريقة تمويلهم.^[24] انعكست هذه النتائج المتعلقة بعدم كفاية إدارة المخاطر في مراجعة داخلية ثالثة، وهي المراجعة التي أجراها برنامج الغذاء العالمي، وذكرت المراجعة عدم كفاية إدارة المخاطر فيما يتعلق بالتحويلات النقدية، وقسائم السلع، وجودة الأغذية.^[25] كما لم تُخفف المخاطر المتعلقة باستخدام كبار البائعين، ولم تُوضع ضمانات مالية لإدارة المخاطر الائتمانية.^[26]

تُظهر جميع الأمثلة المذكورة أعلاه عدم كفاية إدارة المخاطر المؤسسية، فضلًا عن الافتقار إلى المساءلة أمام المانحين الذين يغطي الدعم الذي يقدمونه الموارد والبرامج، والمساءلة أمام النظام الإنساني الذي يسعى إلى ضمان تحقيق هذه المساعدات لأهدافها دون التسبب بعواقب غير مقصودة. نتيجة لذلك، يظل النظام مفتوحًا للاستغلال من قِبل المدركين لنقاط ضعفه، الأمر الذي يؤدي إلى تناقص ثقة المانحين في قدرة الاستجابة على إدارة التدفقات المالية والموارد. الاعتماد على الرصد من قِبل طرف ثالث وخطوط الهاتف الساخنة لمتابعة مسار المساعدات والموارد المالية المباشرة في ظل غياب موظفي الرصد وغياب إشراف المانحين أمر غير مجدٍ وغير فعال. يمكن استثمار الوقت المخصص حاليًا لإدارة الرصد من قِبل أطراف ثالثة، تتضمن مفاوضات وصول الراصدين ومتابعة الحوادث الأمنية، في التفاوض من أجل حضور موظفي وراصدي المنظمات نفسها. لكن في الوقت الحالي “اليمن مثل فصل دراسي غادر فيه المعلم الغرفة”، كما قال أحد العاملين في المجال الإنساني.^[27]

مركز صنعاء للدراسات الاستراتيجية هو مركز أبحاث مستقل يسعى إلى إحداث فارق عبر الإنتاج المعرفي، مع تركيز خاص على اليمن والإقليم المجاور. تغطي إصدارات وبرامج المركز، المتوفرة باللغتين العربية والإنجليزية، التطورات السياسية والاجتماعية والاقتصادية والأمنية، بهدف التأثير على السياسات المحلية والإقليمية والدولية.

يأتي هذا التقرير كجزء من مشروع مركز صنعاء لرصد المساعدات الإنسانية وآثارها على الاقتصادين الجزئي والكلي في اليمن، بتمويل من الوكالة السويسرية للتنمية والتعاون. يستكشف المشروع العمليات والطرق المستخدمة لتقديم المساعدات في اليمن، ويحدد آليات تحسين كفاءتها وتأثيرها، ويدعو إلى زيادة الشفافية والكفاءة في تقديم المساعدات.

لا تمثل الآراء والمعلومات الواردة في هذا التقرير آراء الحكومة السويسرية، التي لا تتحمل أي مسؤولية عن المعلومات الواردة في هذا التقرير. الآراء التي عبر عنها المشاركون في هذا التقرير هي آراؤهم الخاصة ولا يُقصد منها تمثيل وجهات نظر مركز صنعاء.