البقاء وتقديم الخدمات: الوصول المستدام والخطوط الحمراء

مقدمة

يُعد الوصول إلى السكان المحتاجين أمرًا جوهريًا في تنفيذ العمليات الإنسانية، وفي حالات النزاع يعتمد ذلك بشكل كبير على مدى استعداد الأطراف المتحاربة للتعاون مع العاملين في المجال الإنساني في مناطق سيطرتهم. وفي اليمن، يعتمد تقديم المساعدات إلى حد كبير على رغبة جماعة الحوثيين المسلحة في الشمال والحكومة اليمنية المعترف بها دوليًا في الجنوب وكذلك التحالف العسكري بقيادة السعودية. ويقع جزء كبير من مسؤولية ضمان الوصول على عاتق المجتمع الإنساني نفسه، حيث هو المسؤول عن تحديد معايير مساحة العمليات الإنسانية وضمان وتعزيز بيئة يمكن فيها تنفيذ البرامج والأنشطة بطريقة مستقلة وحيادية. ويعاني اليمن من أوجه قصور في كلتا الحالتين.

لطالما وُصفت بيئة العمل في اليمن بأنها من أقل بيئات العمل سماحًا للعمل في العالم، ^[1] ويشير التحليل الأخير إلى وجود صعوبة الوصول إلى 19.1 مليون شخص، أي ثلثي إجمالي عدد السكان، بحلول نهاية عام 2020، وذلك نتيجة للصراع ووجود عقبات لوجستية وبيروقراطية.^[2] التدخلات في العمليات تكون أكثر في المناطق الواقعة تحت سيطرة جماعة الحوثيين المسلحة التي تقلصت فيها مساحة العمليات مع انخفاض ملحوظ عام 2019. توجد قيود على الوصول في جميع أنحاء البلاد، إلا أن نوعها والمسؤول عنها يختلف بين المناطق التي تسيطر عليها سلطات الحوثيين وتلك التي تديرها الحكومة اليمنية. عمومًا كانت البيئة العملياتية أكثر سماحًا للعمليات في المناطق الجنوبية التي تسيطر عليها الحكومة، رغم أن الاستجابة لم تستغل ذلك.

من الممكن أن يكون الوصول إلى السكان المحتاجين أمرًا صعبًا نظرًا لمجموعة متنوعة من الأسباب. تنشأ بعض هذه الأسباب من بيئة العمليات، مثل قرب الخطوط الأمامية من المناطق مما يجعل زيارات عاملي الإغاثة لها أكثر خطورة عليهم. هناك عقبات أخرى متجذرة في الاستجابة نفسها، مثل تطبيق الإجراءات الأمنية غير الملائمة وغير المستنيرة التي تتسم بالبيروقراطية المفرطة التي حصرت الموظفين إلى حد كبير في صنعاء وعدن فقط، وهو الأمر الذي نُوقش في “البقاء وتقديم الخدمات: الأمن“. يتسبب فشل تحقيق اللامركزية في عملية اتخاذ القرار والاستجابة في آثار بعيدة المدى على تقديم المساعدات، مما يجعلها أكثر عرضة للتلاعب والأخطاء (انظر: “الاستجابة المركزية هي استجابة بطيئة وغير فعالة“). تؤثر كل هذه العوامل على الوصول إلى المجتمعات لتقديم الاستجابة.

يقر هذا التقرير بالقيود التي يواجهها الوصول سواء كانت قيودًا إدارية أم تشغيلية^[3] والتي تفرضها السلطات التي تسيطر على المنطقة المعنية، ولكنه يبحث بشكل أكثر تحديدًا في كيفية معالجة الاستجابة لهذه التحديات. في اليمن، ساهمت الاستجابة الإنسانية نفسها في نشوء بيئة شديدة التقييد من خلال تخليها بشكل أساسي عن واجبها في فرض الخطوط الحمراء كاستجابة للتحديات وخلق المساحة التشغيلية اللازمة لإيصال المساعدات. لم يؤدِ الفشل في إنشاء مساحة عملياتية والحفاظ عليها إلى الحد من الوصول فحسب، بل سمح أيضًا للسلطات في شمال اليمن والتي تمتلك مصلحة كبيرة في تنفيذ الاستجابة بتقديم نفسها كحل لعوائق الوصول التي هي نفسها من خلقتها لتحقيق مصالحها. من شأن إنهاء هذه الترتيبات لتنفيذ استراتيجية عملياتية، وضمان إمكانية وصول شاملة، ومعالجة المشاكل الداخلية التي تساهم في الركود العام وثقافة العمليات غير السليمة في جميع أنحاء اليمن أن تؤدي إلى تحسين مساحة العمليات والسماح باستجابة أكثر فعالية. ومع ذلك، فإن القيام بذلك يهدد العلاقات القائمة، حيث يصعب استبدال تلك العلاقات في ظل فشل الاستجابة في فهم العلاقات على الأرض وتطويرها. لكن إذا كان من غير الممكن حل المشكلة الأساسية المتمثلة في الوصول إلى المحتاجين، فإن الاستجابة ليست مفيدة كثيرًا.

القيود المفروضة على الوصول المستدام للمساعدات الإنسانية

عند التفكير في وصول المساعدات، غالبًا ما تتركز الجهود والاهتمام على الوصول إلى السكان مرة واحدة، وإذا ما تم الوصول إليها مرة واحدة فقط، سواء من خلال توزيع الغذاء لمرة واحدة أو تأمين خدمة واحدة مثل توفير المياه النظيفة، فإن الاستجابة ككل يمكن أن تسجل ذلك نجاحًا في الوصول إلى السكان المستهدفين للعام بالكامل وادعاء أن هناك إمكانية للوصول إلى هؤلاء السكان. لكن الوصول إلى السكان المحتاجين مرة واحدة لا يخفف من معاناتهم على المدى الطويل ولا يضمن الحد الأدنى من مستويات تقديم المساعدة للسكان المتضررين. في نهاية المطاف، لا يمكن أن يكون للمساعدات الإنسانية تأثيرًا ناجحًا إلا إذا أمكن إيصالها إلى الناس بطريقة متسقة وعلى مدى فترة زمنية أطول، وهو الأمر الذي يتطلب وصولًا مستدامًا، حتى في حالة وجود بعض العقبات والمخاطر. استدامة الوصول تمثل مشكلة أساسية في اليمن.

من أجل تتبع معوقات الوصول متابعة متسقة، طور مكتب الأمم المتحدة لتنسيق الشؤون الإنسانية أدوات تُستخدم في الاستجابات على الصعيد العالمي.^[4] يُعتقد أن استخدام هذه الأدوات خلال الاستجابات الإنسانية المختلفة يضمن الإبلاغ والتتبع المتسقين والصحيحين ويمكن من اجراء المقارنات. إحدى هذه الأدوات هي إطار رصد الوصول والإبلاغ، والذي يُستخدم لجمع وتحليل البيانات حول تأثير قيود الوصول، ولإعداد مؤشرات خاصة بالسياق لمعظم القيود ذات الصلة بالاستجابة. العديد من هذه القيود واضحة في اليمن، وأغلبيتها الساحقة في المناطق الشمالية الخاضعة لسيطرة سلطات الحوثيين أي في المناطق التي يعيش فيها غالبية السكان اليمنيين. في اليمن، كما هو الحال في أي مكان آخر، تُستخدم هذه البيانات عادةً لإعداد لمحات أو نظرات عامة تقدم نظرة سريعة على قيود الوصول التي أُبلغ عنها على نطاق واسع من قِبل الشركاء في المجال الإنساني على الأرض.^[5]

قيود الوصول المنصوص عليها في إطار رصد الوصول والإبلاغ[6] الإنكار، غالبًا من قِبل الحكومة المضيفة، أي إنكار وجود احتياجات إنسانية أو أن مجتمع معيّن له الحق في تلقي المساعدات الإنسانية. غالبًا ما يستند إلى العرق أو الدين أو ظرف محدد. تقييد حركة الدخول إلى البلد، وغالبًا ما يتم عبر متطلبات الدخول البيروقراطية والإدارية التي تقيّد الدخول وتتعلق بتسجيل المنظمة، وإصدار التأشيرات وتصاريح العمل، و/أو استيراد المعدات ومواد الإغاثة. تقييد الحركة داخل البلد، ومنع العاملين في المجال الإنساني من الوصول إلى السكان المتضررين. وتشمل هذه القيود المادية، مثل نقاط التفتيش، والقيود الإدارية، مثل عرقلة تصاريح المشاريع أو فرض ضرائب تعسفية وغير قانونية على منظمات الإغاثة. إعاقة حركة الأفراد والإمدادات من قِبل العمليات العسكرية والنزاع النشط. يشمل هذا فشل الأطراف المتصارعة في الترتيب لمرور إمدادات الإغاثة في حالات الطوارئ أثناء الصراع النشط. العنف، أو التهديد بالعنف، أو الإكراه، أو السرقة ضد العاملين في المجال الإنساني وأصول ومرافق العمل الإنساني، بما في ذلك العنف العرضي تجاه العاملين في المجال الإنساني. قد يكون العنف بدوافع سياسية أو اقتصادية. التدخل المباشر، عادة من قِبل الأطراف السياسية أو العسكرية، في تنفيذ الأنشطة الإنسانية، مثل الضغط على عمال الإغاثة للتوجه إلى منطقة جغرافية معينة أو ربط المساعدات بأجندة سياسية أو عسكرية. وجود ذخائر متفجرة، من بينها الألغام والذخائر العنقودية، مما يعوق حركة المعدات والسلع والأفراد. المعوقات البيئية المتعلقة بالتضاريس أو المناخ وعوائق البنية التحتية مثل نقص الطرق والجسور ومهابط الطائرات. أي حدث أو ممارسة يتعارض مع قدرة سكان أو أفراد أو مجموعات معينة متأثرة بالنزاع على الوصول إلى المساعدة والخدمات، سواء من خلال التهجير القسري أو القيود المادية أو الإدارية.

في اليمن، يعمل مكتب الأمم المتحدة لتنسيق الشؤون الإنسانية على التتبع الشهري المستمر للمخاوف في جميع نماذج إطار رصد الوصول والإبلاغ باستثناء النموذج الأول (إنكار وجود الحاجة). كان العائق الأول وبنسبة ساحقة أمام الوصول -حسب ما تم الإبلاغ عنه -هو القيود المفروضة على حركة المنظمات الإنسانية والموظفين والبضائع إلى اليمن وداخله، وتلى هذا العائق بمرتبة ليست ببعيدة عائق التدخل في العمليات، حيث يتعلق بأكثر من 90% من الشكاوى المبلّغ عنها بقيود بيروقراطية^[7] معظمها مفروض من قِبل سلطات الحوثيين في المناطق الخاضعة لسيطرتها. على سبيل المثال، عام 2019، نُسبت 93% من القيود المفروضة على الحركة إلى سلطات الحوثيين.^[8]

الوصول إلى المناطق التي تسيطر عليها سلطات الحوثيين

التحديات أمام إنشاء مساحة عملياتية مناسبة والمفاوضات حول الوصول في اليمن موجودة ومستمرة منذ عقود، ولا ينحصر ذلك على الحكومة الرسمية. خلال حروب صعدة (2004-2010)، كانت المنظمات الإنسانية تتفاوض بالفعل مع جماعة الحوثيين المسلحة للوصول إلى المناطق المتضررة من النزاع في صعدة.^[9] ذكر تحليل لبيئة العمل في اليمن أُجري عام 2016 أن القيود المخصصة على الحركة الإنسانية، وزيادة التأكيد فيما يتعلق بتصاريح السفر، وتقلص المساحة الإنسانية، والتدخل في الأنشطة، والتهديدات ضد العاملين في المجال الإنساني، والتأخير في الموافقات على الاتفاقيات الفرعية والتأشيرات هي القضايا الرئيسية التي تواجه الاستجابة الإنسانية.^[10] قائمة القضايا المذكورة هي مطابقة تقريبًا لقائمة القيود الحالية. اليوم لا توجد مساحة كافية للعمليات ويُعد الوصول غير موجود تقريبًا في المناطق الخاضعة لسيطرة جماعة الحوثيين المسلحة. أهم ثلاثة قيود على الوصول أبلغت عنها المنظمات الإنسانية الشريكة في المناطق التي يسيطر عليها الحوثيون هي قيود الحركة، والعوائق البيروقراطية، والتدخل في العمليات.^[11] وُثقت التحديات المتعلقة بالتدخل في اختيار المستفيدين، والاستيلاء على المساعدات من قِبل السلطات، وإعاقة التأشيرات والحركة بشكل جيد في السنوات الأخيرة.^[12]

التصور الشائع أن البيئة العملياتية أصبحت الآن أسوأ مما كانت عليه في السابق، إلا أنه يصعب تحديد كم أو قدر التدهور. أشارت خطة الاستجابة الإنسانية لعام 2010 بالفعل إلى محدودية الوصول إلى المناطق المحتاجة.^[13] عام 2015، أي بعد إعلان حالة الطوارئ من المستوى الثالث، قال العاملون في المجال الإنساني إن الوصول كان يمثل مشكلة منذ البداية، على الرغم من عدم إنشاء خط أساس حينها.^[14] لكن نسبيًا، أشار العاملون الذين تم مقابلتهم إلى أن سلطات الحوثيين كانت أكثر انفتاحًا وتسهيلًا في بداية الاستجابة، لكن الوضع تدهور بمرور الوقت حيث بدأت سلطات الحوثيين ببطء في الاستيلاء على المزيد من المؤسسات وجعل السلطة مركزية، مما أدى إلى طرد الكوادر الكفؤة السابقة من المؤسسات والوزارات.^[15] ذكر مقدمو المعلومات الرئيسيين ثلاثة أحداث مهمة تحديدًا لوصف التدهور في مساحة العمليات والوصول الإنساني، وهي توجيه الحوثيين في نوفمبر/تشرين الثاني 2017 بإنشاء الهيئة الوطنية لإدارة وتنسيق المساعدات الإنسانية، وبعدها بأقل من أسبوعين وفاة الرئيس اليمني السابق علي عبدالله صالح ما جعل الحوثيين مسيطرين وحيدين على مؤسسات الدولة في صنعاء، وإنشاء هيئة تنسيقية جديدة في نوفمبر/تشرين الثاني 2019 وهي المجلس الأعلى لإدارة وتنسيق الشؤون الإنسانية والتعاون الدولي، والتي جعلت إدارة جميع الشؤون الإنسانية في مناطق سيطرة الحوثيون مركزية وتحت هيئة واحدة.^[16] هذه الأحداث تشير إلى تعزيز القوة والسيطرة على الجهات المختلفة من قِبل السلطات والمتشددين الحوثيين (مقارنة بالمسؤولين ذوي الكفاءات الأكثر اعتدالًا من حزب المؤتمر الشعبي العام الذين استمروا في مناصبهم خلال المراحل الأولى من الاستجابة). أدى هذا بشكل متزايد إلى تضييق نطاق الجهات أو الأطراف الممكن التفاوض معها، ولم يعد يوجد سوى قدر بسيط من القدرة على الضغط، وبالتالي اتخاذ موقف أكثر تشددًا ممن تولوا السلطة.

الوصول إلى المناطق التي تسيطر عليها الحكومة المعترف بها دوليًا

في الوقت الذي سعت سلطات الحوثيين في الشمال بشكل حثيث لتقييد بيئة العمليات والوصول، كان الوضع مختلفًا بصورة ملحوظة في المناطق الخاضعة لسيطرة الحكومة اليمنية. استمرت السلطات في الجنوب بدعم منظمات الإغاثة وتسهيل الوصول إلى حد كبير. لوحظت حالات التأخير المتزايدة في توقيع الاتفاقيات الفرعية للمنظمات غير الحكومية^[17] فضلًا عن التحديات في مجالات مثل نقل البضائع الإنسانية عبر طريق الإمداد بين الجنوب والشمال. لكن هذه التحديات لم تقلل بشكل أساسي من القدرة على تقديم المساعدات في الجنوب، حيث ظلت بيئة العمليات في المناطق التي تسيطر عليها الحكومة تسمح بالمساعدات إلى حد كبير، وكانت المنظمات غير الحكومية قادرة على الوصول بانتظام إلى مناطق الصراع والخطوط الأمامية مثل حيس والتحيتا في محافظة الحديدة. أشار جميع عمال الإغاثة الإنسانية ممن لديهم خبرة في العمليات شمال وجنوب اليمن والذين تمت مقابلتهم خلال إعداد هذا التقرير إلى أن مشكلات الوصول المنسوبة إلى الحكومة اليمنية كانت ضئيلة في المناطق الخاضعة لسيطرتها ومن الممكن إدارتها باستخدام النهج والاستراتيجية الصحيحين.^[18]

أشار العديد من العاملين في المجال الإنساني الذين تمت مقابلتهم إلى أن تحديات الوصول في المناطق التي تديرها الحكومة، والتي كانت خالية إلى حد كبير من التدخلات الخارجية والقيود المفروضة في مناطق الشمال، تُعزى في الغالب إلى إطار عمل إدارة الأمن الداخلي للعمل الإنساني/الأمم المتحدة^[19] (تمت مناقشته في: “البقاء وتقديم الخدمات: الأمن“. لخص أحد الممارسين الإنسانيين قضايا الوصول في الشمال مقارنة بالجنوب كالتالي: “حيثما لا نستطيع، نحاول، وحيثما نستطيع، لا نحاول”.^[20] ونتيجة لذلك، ما زالت المناطق الكبيرة الخاضعة لسيطرة الحكومة غير خاضعة للتقييم وتفتقر إلى وجود استجابة جيدة.

كما هو مذكور أعلاه، تُوثق تحديات الوصول التي تفرضها السلطات في جميع أنحاء اليمن توثيقًا جيدًا، ولكن استراتيجية المجتمع الإنساني لإدارة هذه العوائق والتخفيف من حدتها كانت أقل وضوحًا. يستكشف الجزء المتبقي من هذا التقرير الثغرات المتعلقة بالوصول الموجودة في استجابة اليمن، والخيارات الداخلية التي اتُخذت وأدت إلى تقليص المساحة العملياتية للمجتمع الإنساني في اليمن.

أسس مهزوزة: تهيئة بيئة العمليات في اليمن

تمثلت إحدى نقاط الضعف الرئيسية للاستجابة الإنسانية في الافتقار إلى استراتيجية عمليات ووصول شاملة منذ البداية. وكأي استجابة طارئة، أُجريت مفاوضات أولية مع السلطات الناشئة في الشمال، ولكن دون

التفكير في العواقب على المدى المتوسط ​​والطويل. أشارت المقابلات مع ثلاثة محاورين كانوا حاضرين في بداية إعلان حالة الطوارئ من المستوى الثالث عام 2015 إلى أنه لم يتم إيلاء اهتمام كاف لوضع إجراءات

تشغيل موحدة أو اتفاقات متعلقة بحركة الأفراد والبضائع أو إصدار التأشيرات.^[21] ونتيجة لذلك، جرى التفاوض حول معظم القضايا على أساس مخصص، أي كل قضية على حدة، وكان ذلك خاضعًا للتغيير بناءً على إرادة سلطات الحوثيين، وخلال العامين الأولين، كان خاضعًا أيضاً لحلفائهم داخل حزب المؤتمر الشعبي العام بقيادة صالح. كان الفشل في معالجة هذه الممارسات خلال السنوات الأولى من الاستجابة يعني عدم توصل المحادثات مع سلطات الحوثيين بشأن إجراءات التشغيل الموحدة إلى أي نتيجة.

لحظة اتخاذ قرار حاسم داخل الاستجابة: عام 2015، تسلمت الاستجابة الإنسانية زمام الأمور من استجابة وهيكل موجهين نحو التنمية. لم يكن هناك موظفون دوليون موجودون خارج صنعاء ذلك الوقت؛ نظرًا لإجلائهم مع تصاعد الحرب في مارس/آذار. نتيجة لذلك، وعند التحول إلى استجابة طوارئ، فُقدت المعرفة المؤسسية والعلاقات التي بُنيت من قِبل موظفي التنمية. تسبب الميل للبحث عن حلول سريعة لأوجه النقص المذكورة أحيانًا إلى اتخاذ قرارات أو اختيارات سيئة. على سبيل المثال، قام موظفو أحد مكاتب الأمم المتحدة بتوظيف محاور من داخل جماعة الحوثيين المسلحة كضابط اتصال لإدارة العلاقة مع السلطات الجديدة والتفاوض بشأن حركة العاملين والبضائع الإنسانية.[22] صحيح أن القيام بذلك ضمن حلًا سريعًا لمشاكل الوصول الأولية، وأدى إلى تسهيل المناقشات الأولية، إلا أنه توجد عواقب وخيمة محتملة طويلة المدى عند إشراك أشخاص مرتبطين بأحد أطراف النزاع في الاستجابة الإنسانية. خلق هذا القرار فرصًا حقيقية أو متصورة للتأثير، والتحيز، واستخدام المنصب للتلاعب بالعمليات الإنسانية لتحقيق مكاسب سياسية أو شخصية. كما انتُهكت مبادئ الحياد، ومن المحتمل أن يكون قد أضر هذا القرار باستقلالية الوكالة. استمرت هذه الممارسة، ووفقًا لبعض مقدمي المعلومات الرئيسيين، فقد نمت هذه الممارسة في إطار الاستجابة الإنسانية لدرجة أن جميع كيانات الأمم المتحدة والمنظمات غير الحكومية الدولية أصبح لديها أفراد ينتمون إلى جماعة الحوثيين المسلحة ضمن قوائم موظفيها.[23] هؤلاء الأشخاص، الذين يشغلون غالبًا مناصب رئيسية وذات نفوذ مثل إدارات المشتريات والأمن والوصول، قادرون على التأثير أو التحكم في المعلومات التي تؤثر على البرمجة وتخصيص الموارد وعقود التوريد. توفر أدوارهم الوصول إلى المناقشات الداخلية والمعلومات التي يمكن استخدامها ضد الموظفين الذين يُعتقد أنهم يعملون ضد مصالح الحوثيين أو لأسباب شخصية. وشهد العديد من موظفي الأمم المتحدة والمنظمات الدولية غير الحكومية إلغاء ورفض تأشيرات الدخول.[24] منظمة أطباء بلا حدود واللجنة الدولية للصليب الأحمر هما المنظمتان الوحيدتان اللتان بذلتا جهدًا في السابق لبناء علاقة مع جماعة الحوثيين المسلحة، التي أصبحت بالفعل سلطة أمر واقع على الأرض في جزء من الشمال قبل عام 2015. كان لهما وجودًا ثابتًا في محافظة صعدة قبل الأزمة الحالية، [25] وأقامتا علاقات عمل مع الحوثيين. أشار تقرير لمنظمة أطباء بلا حدود عام 2016 إلى أن القائمين على الاستجابة للطوارئ، الذين يرغبون في تحقيق أهداف قصيرة المدى غالبًا ما يقللون من أهمية التواصل. ومع ذلك، قال التقرير: “بالنسبة للجنة الدولية للصليب الأحمر ومنظمة أطباء بلا حدود، فقد كان وجود اتصالات جيدة وتحليل متين عاملين أساسيين في الحصول على الوصول.”[26]

عام 2016، أوصت مراجعة النظراء التي أجرتها اللجنة الدائمة المشتركة بين الوكالات بأن تضع استجابة اليمن استراتيجية وصول متسقة على مستوى النظام لخلق وتعظيم فرص تقديم المساعدات. أوصت اللجنة الدائمة المشتركة بين الوكالات تحديدًا بالتالي:

• تحديد النهج والاستراتيجيات للتعامل مع الأطراف المختلفة التي يمكنها توفير الوصول أو التأثير عليه.
• تنفيذ نهج وصول أكثر استنارة وتنسيقًا.
• المشاركة بشكل وثيق مع السلطات على الأرض لمعالجة القضايا بشكل أسرع بما في ذلك قضايا رفض الوصول وتحويل المساعدات والتدخلات.
• المشاركة بشكل أوثق مع السلطات على كلا الجانبين للحصول على موافقة التأشيرات وتصاريح السفر والتصاريح وتنظيم تدريب للسلطات حول القضايا والمبادئ الإنسانية لخلق المزيد من التفاهم وضمان بيئة أكثر تمكينًا.
• تحسين القدرة على التمييز بين الجهات الإنسانية والجهات السياسية التابعة للأمم المتحدة.^[27]

حتى الآن، هذه الاستراتيجية غير موجودة، رغم بذل بعض الجهود في الآونة الأخيرة.^[28] أحد الجوانب التي شهدت تقدمًا هو قدرة المجتمع على تتبع معوقات الوصول. بحلول نهاية عام 2019 مثلًا نُفذت جهود لتتبع قيود الوصول بشكل أكثر اتساقًا وشمولية في المناطق الخاضعة للحوثيين. ساعد ذلك في تحسين فهم أنواع وتأثيرات القيود المفروضة وقياس قدر تأثير هذه القيود.^[29] مع ذلك، لم يتُرجم ذلك إلى استراتيجية أو تدابير عملية لحل المعوقات رغم من التحسن في رصد المعوقات والإبلاغ عنها.

باستثناء تحسن نظام التتبع، لم يُحرز سوى تقدم ضئيل في توصيات اللجنة الدائمة المشتركة بين الوكالات لعام 2016. أكد العديد من مقدمي المعلومات الرئيسيين أن المفاوضات لا تزال مخصصة إلى حد كبير، ما أسفر عن اتفاقيات لمرة واحدة تفتقر إلى معنى استراتيجي حقيقي، ولها تأثير ضئيل على المدى الطويل.^[30] على سبيل المثال، بعد أن منعت سلطات الحوثيين مرارًا وتكرارًا تحركات الشاحنات عام 2019، عُيّن فريق عمل تابع للأمم المتحدة لوضع استراتيجية جماعية لتخفيف القيود. سرعان ما انهارت العملية، فقد كان الرئيس المعيّن للعملية غائبًا بشكل متكرر (ثم غاب تمامًا)، ومثّل ذلك إشكالية كبيرة لأنه لم يُسمح لأحد باتخاذ القرارات في غيابه، كما كانت الوكالات مترددة في مشاركة المعلومات حول مفاوضاتها الفردية مع السلطات حول الإفراج عن الشاحنات، بما في ذلك المعلومات عن أي تنازلات قد تكون قدمتها، ولم يُعِد قادة فرق العمل استراتيجية تفاوضية حول هذه القضية. كما رفض فريق العمل قبول حالات إيقاف الشاحنات التابعة للمنظمات غير الحكومية الدولية ضمن اختصاصها، وركزت فقط على مثل هذه الحوادث التي تتعرض لها وكالات الأمم المتحدة.^[31] وبالتالي، لم يتم التفاوض على حل شامل أو تطبيقه مع الحوثيين. مع عدم احتساب اللجنة الدولية للصليب الأحمر ومنظمة أطباء بلا حدود، لم تقم سوى منظمة غير حكومية دولية واحدة في اليمن -منظمة تم التحدث إليها خلال المقابلات -بوضع استراتيجية وصول وإجراءات تشغيل موحدة للتعامل مع نقاط التفاوض الرئيسية.^[32] لا تمتلك أي وكالة من الوكالات التابعة للأمم المتحدة استراتيجية وصول ثابتة.

خيارات صغيرة وعواقب كبيرة: ممارسات سيئة في الاستجابة

تواجه أي استجابة إنسانية طارئة معضلات في كيفية الجمع بين الاستجابة السريعة، والمساءلة، والجودة، والمبادئ. أثناء لحظات الضغط غالبًا يكون من المغري اختيار الحلول الأسهل والأسرع للمشكلات. ومع ذلك، وكما يعلم جيدًا موظفو الإغاثة ذوو الخبرة، يمكن أن يكون لهذه الخيارات عواقب سلبية طويلة الأمد على الاستجابة ومتلقي المساعدات التي تحتاج إلى الوصول إليهم.

حين تصاعد الصراع عام 2015 وبدأت السعودية والإمارات حملة جوية وبرية لإخراج جماعة الحوثيين المسلحة من عدن وإعادة الرئيس هادي إلى السلطة في صنعاء، كان من المتوقع أن تستمر الحرب لأسابيع فقط بناء على تأكيدات سعودية. بالتالي اتُخذت القرارات بداية الاستجابة للطوارئ عند المستوى الثالث. ومع ذلك، قيدت هذه القرارات الاستجابة بوضع ممارسات لا تلبي الحد الأدنى من معايير الاستجابة القائمة على المبادئ. مبادئ العمل الإنساني واضحة: يجب أن يسترشد بالحياد، بمعنى أنه لا يمكنه دعم أطراف النزاع، فضلًا عن الاستقلال عن أهداف أي جهة فاعلة في مناطق عمليات الإغاثة.^[33] يستكشف التقرير التالي “استجابة قائمة على المبادئ: الحيادية والسياسة” المساومة على مبادئ الاستجابة والتنازل عنها وعواقب ذلك.

نظرًا لأن الاستجابة الإنسانية تسلمت زمام الأمور من برنامج قائم على التنمية، فإن المحاورين والمنفذين القدامى للاستجابة كانوا وزارات تنفيذية داخل كل قطاع، على سبيل المثال: وزارة الصحة لمنظمة الصحة العالمية، ووزارة المياه لبرامج المياه والصرف الصحي والنظافة الصحية لليونيسف، ووزارة التعليم لبرامج التغذية المدرسية لبرنامج الغذاء العالمي وأنشطة اليونيسف التعليمية، إلخ. أُبقي على هذه العلاقات طويلة الأمد وجرى ممارسة العمل عبر الوزارات حين أُنشئت الاستجابة الإنسانية عام 2015 من منظور صراع قصير الأجل. نتيجة لذلك، يستمر تنفيذ جزء كبير من الأنشطة الإنسانية عبر الوزارات حتى الآن، لا سيما الوزارات التابعة للحوثيين. اليمن فريد من نوعه في كونه استجابة إنسانية يُوظف فيها طرف مسلح معارض لحكومة معترف بها كشريك في تنفيذها.

كان لهذه الممارسة عواقب وخيمة على نزاهة الاستجابة وقدرة العاملين في المجال الإنساني على العمل دون عوائق في الميدان. على سبيل المثال، نفذت وزارة التربية والتعليم التي يديرها الحوثيون 34%^[34] من عمليات توزيع المواد الغذائية في المناطق الخاضعة لسيطرة الحوثيين عام 2019 (إضافة إلى جميع برامج التغذية المدرسية التي يرأسها وزير التعليم الحوثي يحيى الحوثي، شقيق زعيم الحوثيين عبدالملك الحوثي). للقيام بذلك، تم التعاقد مع وزارة التربية والتعليم التي يسيطر عليها الحوثيون كشريك منفذ، ودُفع لها أجور قدرها 9.8 مليون دولار أمريكي على الأقل عام 2019 وحده.^[35] من وجهة نظر قائمة على المبادئ، فإن استخدام أحد أطراف النزاع لتقديم المساعدة وتنفيذ الخدمات الإنسانية ينتهك مبادئ الحياد والاستقلال بشكل مباشر. إضافة إلى ذلك، لا يقتصر دور أحد أطراف النزاع على تنفيذ الأنشطة الإنسانية، بل يتلقى أيضًا مدفوعات مالية مقابل القيام بتلك الأنشطة. وبالتالي، فإن النظام الإنساني يقدم مباشرة موارد مالية لطرف من أطراف النزاع، وهي أموال يمكن منطقيًا توقع استخدامها لدعم المجهود الحربي الذي يؤثر على المدنيين بشكل يومي.^[36]

أثيرت مشكلة استخدام السلطات غير المحايدة كشركاء منفذين، لا سيما عندما يتعلق الأمر بتسليم مواد الإغاثة من خلال التوزيع المباشر، عام 2017 من قِبل فريق العمل المعني بالوصول الإنساني بقيادة مكتب تنسيق الشؤون الإنسانية. ذُكرت مخاوف محددة بشأن تضارب المصالح، واحتمال تعريض مفاوضات الوصول للخطر على المدى الطويل، وخطر تحويل المساعدات، واستخدام المواد لدعم طرف من أطراف الحرب وخرق المبادئ الإنسانية (لأن المساعدات التي تقدمها السلطات ستجعلها غير إنسانية من خلال ارتباط الطرف بها) والعديد من الأمور الأخرى.^[37] ورغم التوصية بعدم استخدام السلطات التي يُنظر إليها على أنها طرف في النزاع كشركاء منفذين لتقديم المساعدات مباشرة، إلا في حال كانت بمثابة الملاذ الأخير ومع وجود استراتيجية خروج واضحة، ^[38] إلا أن هذه الممارسة ما زالت ممارسة شائعة.

ثبت أن استخدام الوزارات التي يديرها الحوثيون يمثل مشكلة كبيرة. على سبيل المثال، في وكالة واحدة فقط من وكالات الأمم المتحدة عام 2019، نُسبت أكثر من ثلث جميع حوادث التدخل في العمليات المسجلة ومنها التدخل في اختيار المستفيدين وتدويرهم والفشل في تلبية الحد الأدنى من معايير التوزيع إلى وزارة التعليم التي يسيطر عليها الحوثيون.^[39] كانت الوزارة أيضًا مسؤولة عما يقرب من ربع (23%) حوادث الوصول المسجلة خلال العام، ^[40] بما في ذلك الاستيلاء على الغذاء من نقاط التوزيع، ومضايقة الموظفين، والتدخل في العمليات كما هو موضح أعلاه.

إن حجم تحويل المساعدات الإنسانية والتدخل في التنفيذ المرتبط مباشرة باستخدام طرف في النزاع كشريك منفذ كبير جدًا، ويتكرر في قطاعات أخرى من خلال الوزارات والسلطات الأخرى. على سبيل المثال، ما يزال المجلس الأعلى لإدارة وتنسيق الشؤون الإنسانية والتعاون الدولي يتحكم في تسجيل الأشخاص المؤهلين للحصول على الإغاثة الطارئة في المناطق الخاضعة لسيطرة الحوثيين، ^[41] وتواصل اليونيسف صرف التحويلات النقدية من خلال صندوق الرعاية الاجتماعية الذي يسيطر عليه الحوثيون، ^[42] وتنفذ منظمة الصحة العالمية الأغلبية العظمى من المشاريع من خلال وزارتي الصحة في كل من الشمال والجنوب.^[43] تتكرر المشكلة بدرجة أقل في الجنوب الذي تديره الحكومة المعترف بها دوليًا. تحاول الوحدة التنفيذية للنازحين داخليًا^[44] بشكل كبير لتأكيد سلطتها داخل مخيمات النازحين في المناطق الجنوبية عبر تحديد الأنشطة ومحاولة تولي إدارتها.^[45] لكن أولئك المسؤولين عن عوائق الوصول يقدمون أنفسهم كحل لمشاكل الوصول بطريقة تسمح لهم بالاستفادة من الترتيبات الجديدة استفادة مباشرة، وذلك خاصة في مناطق الحوثيين. نتيجة لذلك، التدخل في البرامج والأنشطة الإنسانية واسع النطاق يضر بالاستجابة. قد يؤدي إنهاء هذه الترتيبات إلى تعريض العلاقات القائمة الآن لخطر لم يكن كبار مسؤولي الأمم المتحدة مستعدين لتحمله في بيئة عمل صعبة بالفعل.^[46] ما بدا وكأنه حل سريع عام 2015 كان له عواقب طويلة المدى على سلامة وفعالية الاستجابة حتى اليوم.^[47]

لحظة اتخاذ قرار حاسم داخل الاستجابة: يُعد اختيار المستفيدين أحد العناصر الرئيسية في أي استجابة إنسانية؛ لأنه يحدد الشخص المؤهل لتلقي المساعدة الإنسانية. ودون القدرة على تحديد المستفيدين بشكل صحيح، يصبح الأساس الذي تُبنى عليه أي استجابة إنسانية أساسًا معيبًا. كما أن اختيار المستفيدين يرتبط بشكل مباشر بقدرة المحتاجين على الوصول إلى المساعدات الإنسانية. ما يحدد المستفيدين هو معايير الاختيار، التي كُيفت مع السياق ووضعتها المنظمات التي تقدم الخدمة. تهدف هذه المعايير إلى استهداف الفئات الأكثر ضعفًا داخل المجتمعات، مثل الأسر ذات المعيل الوحيد، والأسر التي لديها أطفال يعانون سوء التغذية، والنازحين، وكبار السن أو ذوي الإعاقات، إلخ. تعتمد المعايير أيضًا على الموارد المتاحة وإمكانية الوصول إلى السكان. لضمان الدقة والمساءلة والحفاظ على الاستقلالية، تخضع عملية اختيار المستفيدين نظريًا لسيطرة العاملين في الإغاثة الإنسانية. وبهذه الطريقة، صُممت العوامل، ومن بينها الانتماء السياسي، وديناميكيات سلطة المجتمع، والفساد، لكي تكون بعيدة عن توزيع المساعدات. حتى الآن، فشلت الاستجابة في السيطرة على عملية اختيار المستفيدين، خاصة -على سبيل المثال لا الحصر -المناطق الخاضعة لسيطرة الحوثيين. في اليمن، تقبل المنظمات الإنسانية قوائم المستفيدين المقدمة من السلطات، من المجلس الأعلى لإدارة وتنسيق الشؤون الإنسانية والتعاون الدولي في الشمال والوحدة التنفيذية للنازحين في الجنوب. من المفترض أن يُتحقق من هذه القوائم، لكن التحقق من آلاف الأسماء خاصة في حالات الطوارئ ستكون مهمة شبه مستحيلة. غالبًا ما تمتلك وكالات الأمم المتحدة المختلفة قوائمها الخاصة، وغالبًا ما أدت محاولات التحقق من القوائم لمعرفة أسماء الأشخاص الذين يتلقون خدمات مختلفة إلى اكتشاف تناقضات وازدواجية. الوقت المحدود الذي يقضيه العاملون في المجال الإنساني على أرض الواقع والإشراف المحدود يجعل من الصعب معرفة ما إذا اختُير المستفيد على أساس الضعف أو بسبب مصالح أخرى مثل الروابط العائلية أو من أجل ضمان الولاء. بالتالي، غالبًا ما استُبعد من هم في أمس الحاجة إلى المساعدات، وهو ما اتضح مؤخرًا في تقرير مجلس اللاجئين الدنماركي ومجموعة الحماية في نوفمبر/تشرين الثاني 2020، الذي وجد أن الفئات الأكثر ضعفًا -أي النساء وكبار السن والنازحين والمعاقين والمهمشين وهم فئة اجتماعية مهمشة لفترة طويلة -هم الأكثر عرضة للاستبعاد من المساعدات. خلص التقرير إلى أن غياب المساءلة في عمليات التسجيل وغياب التحقق من قوائم المستفيدين أدى إلى استبعاد هذه المجموعات، وقال إن أكثر من ثلثي المجيبين في جميع أنحاء اليمن ألقوا باللوم السلطات المحلية إلى حد ما في عجزهم للحصول على المساعدات.[48] واجهت محاولات تغيير هذه الممارسة معارضة، ليس فقط من السلطات نفسها، ولكن أيضًا من داخل المجتمع الإنساني. على سبيل المثال، خلال هجوم الحديدة عام 2018، استعدت الوكالات الإنسانية للاستجابة للنازحين بسبب المعارك. إدراكًا من الأمم المتحدة والمنظمات غير الحكومية الدولية لوجود لحظة يمكنها وضع أنظمة استجابة مناسبة وقائمة على المبادئ، بُذلت جهود مشتركة بين الأمم المتحدة والمنظمات الدولية غير الحكومية للوصول إلى مخيمات النزوح ولضمان التحقق من المستفيدين. لسوء الحظ، مُنعت هذه المحاولة من قِبل كبار القيادات الإنسانية في اليمن التي أذعنت لمطالب الحوثيين بإجراء توزيعات نقدية شاملة على أساس القوائم التي قدمتها السلطات.[49] رسخ هذا القرار سيطرة السلطات المحلية على عملية اختيار المستفيدين المحلية مما شكل سابقة خطيرة. كما فشلت محاولات تحسين عملية اختيار المستفيدين عام 2019 في إحراز تقدم كبير. قُدمت مقترحات من قِبل وكالة تابعة للأمم المتحدة لبدء العملية وتضمنت استعادة السيطرة على تسجيل المستفيدين من المجلس الأعلى لإدارة وتنسيق الشؤون الإنسانية والتعاون الدولي والسلطات الأخرى.[50] ولكن كان التنفيذ الناجح يتطلب موافقة الوكالات الأخرى التي تقوم بالتسجيل للقطاعات الأخرى. وهنا للمرة الثانية، لم يكن هناك سوى القليل من الرغبة داخل بقية المجتمع الإنساني لمعالجة المشكلة والمشاركة فيما سيتسبب بلا شك في مفاوضات مثيرة للجدل وصعبة، وكان هناك نقص في الدعم من القيادة العليا. مُررت نسخة مخففة من الاقتراح في النهاية من قِبل الفريق القطري الإنساني، وزادت النسخة من التسجيل المشترك وكذلك الإشراف على اختيار المستفيدين وتسجيلهم بدلًا من الدفع نحو عملية تسجيل مستقلة. على الرغم من أنها خطوة في الاتجاه الصحيح، إلا أن التدابير ما تزال أقل بكثير من معايير اختيار المستفيدين المقبولة عالميًا.

بضغط من المانحين: بذل جهود لوضع استراتيجية وصول

بعد التدهور الحاد في الوصول إلى المناطق الخاضعة لسيطرة جماعة الحوثيين المسلحة عام 2019 وتهديدات من الجهات المانحة التي تشعر بالإحباط المتزايد بقطع أو تعليق دعمها المالي بسبب تدخل الحوثيين، احتشد المجتمع الإنساني لمحاولة التفاوض على طريقة للمضي قُدمًا. نتج عن هذه المبادرة اجتماع كبار المسؤولين، الذي عُقدت جلسته الأولى في فبراير/شباط 2020، وأسفر الاجتماع ولأول مرة منذ بدء الاستجابة عن موقف موحد من قبل الأمم المتحدة والمنظمات الدولية غير الحكومية والجهات المانحة. وضع الاجتماع سبعة شروط مسبقة يجب على سلطات الحوثيين الوفاء بها لتمكين الاستجابة، وتحديد 16 معيارًا لرصد التقدم نحو تلبية تلك الشروط. كان من المقرر أن يُعتمد أي تمويل إضافي وإعادة تقويم البرمجة على التقدم المحرز في الإيفاء بتلك الشروط. وشملت المعايير توقيع اتفاقيات فرعية مع المنظمات غير الحكومية، والسماح لبرنامج الغذاء العالمي بالتسجيل البيومتري وإعادة الاستهداف وإنشاء إجراءات التشغيل الموحدة للتحركات الإنسانية.^[51] على الرغم من الحماس في البداية وبعض المكاسب في المطالب الرئيسية، إلا أن العملية توقفت إلى حد كبير (انظر الجدول 4.1).^[52]

ذكر موظفو الإغاثة المشاركون في العملية أن النقص في الفهم والخبرة حول كيفية بناء وتنفيذ استراتيجية التفاوض كانت أحد أسباب عدم تقدم العملية كما هو مأمول.^[53] على سبيل المثال، لم يقم أي شخص في اجتماع كبار المسؤولين بوضع أو تنفيذ استراتيجية للتفاوض بشأن الوصول من قبل. أُخذت المدخلات الفنية المحدودة من قِبل الخبراء في الاعتبار، وغادر من يمتلكون خبرة الوصول الفني في الاستجابة عام 2019 وأوائل عام 2020. كما يواصل المشاركون في عملية اجتماع كبار المسؤولين المشاركة مع نفس الأطراف التي لم يحرزوا معها سوى تقدم صغير خلال السنوات الماضية، ويرجع ذلك إلى عدم وجود أي رسم تفصيلي شامل للأطراف المختلفة ونطاق نفوذها، وهو الأمر الذي سنناقشه بمزيد من التفصيل أدناه. وكما أشار أحد عمال الإغاثة، فإن المعايير تتبع التقدم المحرز في توقيع الاتفاقيات الفرعية وإنشاء إجراءات تشغيلية موحدة للتحركات، إلا أن التقدم المحرز في هذه المعايير لا يٌترجم تلقائيًا إلى وصول دون عوائق.^[54] حتى إذا تم إعداد إجراءات التشغيل الموحدة والتوقيع على الاتفاقيات الفرعية للسماح بمواصلة الأنشطة والبرامج المعلقة، فما يزال بإمكان السلطات رفض منح تصاريح السفر ووقف جميع التحركات والأنشطة الإنسانية في الواقع.

الجدول 4.1

المصادر: وثيقة اجتماع كبار المسؤولين الداخلية، سبتمبر/أيلول 2020؛ برنامج الغذاء العالمي؛ وأحد مقدمي المعلومات الرئيسيين^[55]

في حين أشار اجتماع كبار المسؤولين ولأول مرة إلى محاولة تنفيذ استجابة موحدة على مستوى النظام لبيئة عمليات محددة، إلا أنها لم تصبح استراتيجية عمليات ووصول شاملة، مما يجعل من غير المحتمل الحصول على النتائج والأثر المطلوب لتحسين مساحة العمليات في اليمن لتحقيق استجابة فعالة.^[56]

تعلُّم قول “كفى” -الخطوط الحمراء في الاستجابة

كان تحديد الشروط والمعايير الأساسية للاستجابة الإنسانية محاولة نادرة لوضع أي حدود مع السلطات في اليمن، مهما كانت تلك الحدود معتدلة. أدى العجز وعدم الرغبة في وضع مبادئ العمل على مستوى النظام لتوجيه الاستجابة ووضع الخطوط الحمراء إلى تقييد مساحة العمليات بشدة. في المجتمع الإنساني، تُعرّف الخطوط الحمراء على أنها “الإجراءات أو الظروف التي يعتبرها مقدمو المساعدات غير مقبولة ويتوقفون عن العمل حال حدوثها.”^[57] تتصف الأمثلة على الخطوط الحمراء التي فُرضت في الاستجابات العالمية الأخرى بكونها واسعة النطاق وتشمل أعمالًا مثل نهب وتدمير المجمعات الإنسانية، أو قتل عمال الإغاثة. في بعض الحالات، تُحدد الخطوط الحمراء على مستوى البلد من قِبل الفريق القطري الإنساني، مثل جنوب السودان، وسوريا، والصومال، ^[58] ولكن في الغالب تُحدد الخطوط الحمراء من قِبل الوكالات الفردية بما يتماشى مع درجة تحمل المخاطر الخاصة بها. عادةً ما يؤدي تجاوز الخطوط الحمراء إلى عواقب، وغالبًا ما يؤدي إلى تعليق العمليات. على سبيل المثال، أدى مقتل حارسين واعتقال أحد ضباط الأمن التابعين لبرنامج الغذاء العالمي على يد مسؤولي الأمن الوطني في جنوب السودان إلى تعليق العمليات لعدة أشهر في الموقع المتضرر حتى تعهدت السلطات الوطنية بضمان سلامة وأمن موظفي المساعدات الإنسانية.^[59]

في اليمن، تتكرر حالات التقطع والنهب وتحويل المساعدات والمضايقات ضد العاملين في المجال الإنساني وهي حالات موثقة توثيقًا جيدًا. ومع ذلك، وبالمقارنة مع السياقات الأخرى، لا يوجد أي سياق آخر فرض عواقب أقل على الأطراف التي تنتهك ما يُعد خطوطًا حمراء في سياقات الاستجابة الأخرى. قال أحد موظفي المنظمات غير الحكومية الدولية: “لقد وضع الحوثيون قيودًا مجنونة، ومع ذلك نأتي لإنقاذهم المرة بعد الأخرى. لقد منعوا جميع تقييماتنا، وكل ما نقوم به هو الرجوع إلى المجتمع الدولي وطلب المزيد من المال. نحن نعلم أن المساعدات يتم تحويلها، لكننا نستسلم في كل مرة باسم المستفيدين”.^[60] وكرر العديد من عمال الإغاثة الذين تمت مقابلتهم هذا الشعور.^[61]

بُذلت محاولات لوضع معايير من أجل حماية مساحة العمليات وتحديد القيود المقبولة، ولكن لم تُنفذ في إطار الاستجابة. عام 2016، اعتمد الفريق الإنساني القُطري رسميًا مبادئ العمليات المشتركة، التي حاولت ضمان نهج منسق من قِبل الجهات الفاعلة الإنسانية بما يتماشى مع مبادئ الإنسانية، والحياد، والاستقلال، والنزاهة.^[62] طورت المنظمات غير الحكومية الدولية في نفس الوقت وثيقة “إرشادات تبادل المعلومات”، ^[63] التي توضح أين يجب وضع حد في مشاركة المعلومات عند التفاوض على وصول المساعدات الإنسانية لتجنب المساومة على المبادئ الإنسانية. فمثلًا، اتُفق على عدم مشاركة المعلومات الحساسة مثل قوائم المستفيدين، وقوائم الجرد، وقوائم معلومات الاتصال الخاصة بالموظفين. وجّهت مبادئ العمليات المشتركة الاستجابة للعديد من الأمور ومن بينها تقديم المساعدة بناءً على تقييمات الاحتياجات المستقلة فقط، وعدم مشاركة معلومات المستفيدين، وعدم استخدام المرافقين المسلحين، ودفع الضرائب فقط عند وجود إجراءات قانونية واضحة لذلك، ورفض أي طلب من السلطات لمرافقة العاملين الإنسانيين أثناء عملهم.^[64] لم تُنفذ الاتفاقية على الإطلاق، وأصبحت العديد من النقاط التي ذكر المجتمع الإنساني أنه لن يقبلها (مثل استخدام المرافقين المسلحين، والتدخل في اختيار المستفيدين وتقييم الاحتياجات، وتقديم المساعدة الإنسانية لأطراف النزاع) ممارسات شائعة في الوقت الحالي. إضافة لذلك، معظم النقاط المتعلقة بالخطوط الحمراء لمشاركة المعلومات تتعلق بمعلومات متاحة بالفعل للسلطات وتُشارك معها.

في مايو/أيار 2019، كان هناك محاولة أخرى لوضع معايير عملياتية من خلال إطار عمل للمشاركة الإنسانية.^[65] كان هذا الإطار أضعف بكثير من إصدار 2016، حيث انتُهك العديد من المعايير الدنيا للعمليات، مثلًا وافقت الوثيقة على مشاركة معلومات المستفيدين مع السلطات ما لم تكن تتعلق على وجه التحديد بالحماية أو البيانات الطبية أو تلقي المساعدة النقدية. هذا يعني أنه وفي أي توزيع عام يمكن مشاركة أسماء الأشخاص ومواقعهم وأصلهم ومعلومات اتصالهم مع السلطات. كما وافقت الوثيقة على تقديم المعلومات التنظيمية ذات الصلة إلى السلطات وفقًا للاتفاقيات المتعلقة بالإبلاغ، وفي نفس الوقت كانت الوثيقة غامضة بشأن نوع المعلومات التي قد تتضمنها تلك التقارير.^[66] ما يزال الالتزام بمعظم بنود الوثيقة ضعيفًا رغم المعايير المخففة التي نصت عليها.^[67] تسبب الاستمرار في قبول شروط سلطات الحوثيين وسلوكياتها دون عواقب في الفشل بتحسين مساحة العمليات المعرضة للخطر وشديدة التقييد في اليمن.

لحظة اتخاذ قرار حاسم داخل الاستجابة: تظهر لحظتان رئيسيتان عام 2019 كيف كان يمكن للخطوط الحمراء أن تحسّن بيئة العمل الإنساني. في واحدة من تلك الحالتين، وُضع خط أحمر، ولكنه نُفذ بشكل سيئ، أما في الحالة الأخرى، سُمح لهجوم فظيع على عامل إغاثة بالمرور دون عواقب. بعد توفر أدلة على تحويل مسار المساعدات الغذائية على نطاق واسع عام 2018، قرر برنامج الغذاء العالمي تنفيذ نظام لتحديد المستفيدين من خلال التسجيل البيومتري. وافقت سلطات الحوثيين على بدء التنفيذ نهاية عام 2018. في عام 2019، تراجعت سلطات الحوثيين عن الاتفاق واستمرت في تحويل المساعدات الغذائية. وصلت المفاوضات في نهاية المطاف إلى طريق مسدود، مما أدى إلى تعليق المساعدات الغذائية في مدينة صنعاء في يونيو/حزيران 2019. شابت هذه العملية العديد من التحديات. أولًا، في بداية الأمر كاد غياب التضامن بين الوكالات والجهات المانحة وبرنامج الغذاء العالمي أن يقوض العملية، حيث حاولت وكالة أخرى في البداية تقديم المساعدات النقدية في المناطق التي ستُعلق فيها المساعدات الغذائية. ثانيًا، ومع وجود استراتيجية وبعد الإعلان عن الخطة، بدأ كبار القادة في التراجع والجدل ضد متابعة هذه الاستراتيجية. تم التفاوض على اتفاق مبدئي، وأنهى برنامج الغذاء العالمي تعليق المساعدات في أغسطس/آب 2019. ولسوء الحظ، أُنهي تعليق المساعدات قبل أن يُحرز أي تقدم ذي مصداقية بشأن المشكلة نفسها. هذه الحادثة لم تكشف عدم التضامن بين الوكالات الإنسانية فقط، بل إن الفشل في تنفيذ النتائج بشكل صحيح ومتسق أضعف النفوذ/وسائل الضغط، وسلّط الضوء على استعداد المجتمع الإنساني لتقديم تنازلات دون وجود دليل على التغيير. لم يبدأ التسجيل البيومتري في المناطق الخاضعة لسيطرة سلطات الحوثيين سوى أوائل عام 2021، وتم تسجيل 50 ألف شخص فقط بحلول نهاية يونيو/حزيران، بالمقارنة مع عدد الأشخاص الذين سُجلوا في المناطق التي تديرها الحكومة وهو 1.75 مليون.[68] في نوفمبر/تشرين الثاني 2019، اعتقل أفراد أمن حوثيين في مطار صنعاء موظفًا دوليًا لعدة أيام. في أعقاب الحادث، لم تتخذ القيادة الإنسانية العليا أو المانحون أو المجتمع الدولي أي إجراءات للإشارة إلى أن السلوك غير مقبول وأنه سيترتب عليه عواقب. أدى عدم رسم خط أحمر إلى زيادة خطر المضايقة لكل عامل إغاثة إنسانية آخر، مما أجبر الجهات الإنسانية على قبول ظروف عمل لن يتم قبولها في أي سياق آخر. حتى الآن، يظل تعليق برنامج الغذاء العالمي هو الحالة الوحيدة التي حاولت فيها الجهات الفاعلة الإنسانية وضع عواقب ردًا على خرق المعايير الإنسانية.

أشار مقدمو المعلومات الرئيسيين في الغالب إلى غياب التضامن بين الجهات الفاعلة الإنسانية، وعدم وجود جبهة جماعية، وضعف القيادة بسبب الإحجام عن وضع الخطوط الحمراء وفرضها. أشارت المقابلات مع موظفي المنظمات الدولية غير الحكومية إلى ندرة التنسيق بين منظماتهم من حيث تبادل المعلومات ومعالجة القضايا ذات الاهتمام المشترك.^[69] أبلغت المنظمات غير الحكومية (الدولية والوطنية) عما اعتبرته عدم تضامن الأمم المتحدة عند التماسهم الدعم في القضايا التي تواجهها.^[70] تفاقم هذا بسبب قرار سلطات الحوثيين في وقت مبكر من الاستجابة حل منتدى المنظمات غير الحكومية، وهي منصة سهلت التنسيق بين المنظمات غير الحكومية وإمكانية تقديم جبهة موحدة لكل من الأمم المتحدة والسلطات. يمكن لثقافة التنافس على التمويل بين وكالات الأمم المتحدة والمنظمات غير الحكومية الدولية أن تقوّض التضامن فيما بينها. قوّضت هذه الانقسامات داخل المجتمع الإنساني القدرة على مواجهة الانتهاكات والتفاوض بشكل متسق من أجل مساحة عمليات أفضل. إن ميل كيانات الأمم المتحدة إلى العمل مع السلطات واستخدامها للوزارات لتنفيذ الأنشطة أدى فقط إلى زيادة عدم رغبتها في معالجة العوائق العملياتية الرئيسية خوفًا من تعريض العلاقات مع تلك الجهات للخطر، بغض النظر عن العواقب.

هل من الصعب الوصول إليها أم أن الأسهل تجنبها؟ الاستجابة للاحتياجات في النزاعات المعقدة أو في البلدان ذات البنية التحتية الأضعف غالبًا ما تشكل تحديات إضافية في الوصول إلى السكان المحتاجين، ولهذا السبب، تعمل العديد من العمليات الإنسانية (بما في ذلك تلك في العراق وسوريا) بنظام تصنيف المناطق التي يصعب الوصول إليها، والذي يراقب العوائق التي تحول دون التقديم المستدام للمساعدات.[71] وُضعت منهجية تصنيف المناطق التي يصعب الوصول إليها في اليمن عام 2019، واستُخدمت لفهم قيود الوصول على الصعيد الوطني وتخطيطها كما فعل إطار عمل مراقبة الوصول والإبلاغ الموضح أعلاه. في سياق اليمن، تشير منهجية تصنيف المناطق التي يصعب الوصول إليها على وجه التحديد إلى عوائق الوصول التالية سواء وحدها أو مجتمعة. النزاع المسلح: خطوط المواجهة النشطة و/أو وجود ألغام وذخائر غير متفجرة. العوائق البيروقراطية: المناطق التي لا تمنح فيها السلطات المحلية والوطنية التصريحات أو التي تتدخل فيها في العمليات الإنسانية. الخدمات اللوجستية: العوائق المادية مثل التضاريس الوعرة أو الطرق المتضررة أو الأحوال الجوية القاسية.[72] مكّنت هذه الممارسة، المزمع إجراؤها مرتين في السنة، المجتمع الإنساني من تتبع التغييرات بمرور الوقت، وقدمت بيانات لإثبات الادعاء بأن بيئة الوصول في اليمن قد تدهورت. على سبيل المثال، في أبريل/نيسان 2019 صُنف 5.1 مليون شخص محتاج يعيشون في 75 مديرية على أنهم فئات يصعب الوصول إليها.[73] وفي يناير/كانون الثاني 2020، قُدِّر أن هذا الرقم زاد إلى 18 مليون شخص محتاج يصعب الوصول إليهم، [74] وبحلول نهاية عام 2020 زاد إلى 19.1 مليون في 222 مديرية.[75] تُعزى غالبية هذه الزيادات إلى زيادة العوائق البيروقراطية في المناطق الواقعة تحت سيطرة سلطات الحوثيين.[76] على الرغم من أن الغرض من هذه الأداة هو غرض توضيحي، إلا أن الأداة تعاني عيوبًا. إحدى المشاكل الرئيسية في ذلك هي أن البيانات المجمعة تستند إلى مراجعة نوعية وليست كمية لجميع مديريات اليمن وهي 333 مديرية. يعتمد نظام التصنيف على نتائج مناقشات مجموعات التركيز بشأن شدة قيود الوصول، وهي مناقشات تُعقد مع الشركاء على مستوى المراكز.[77] لذلك، فالتصنيف يعكس تصورات بشأن المديريات التي يُصعب الوصول إليها بدلًا من تقديم بيانات كمية لدعم هذه البيانات.[78] رغم أنه من المفترض أن تُدعم بواسطة مجموعات بيانات أخرى، مثل تحليلات المجموعات المخطط لها والأهداف المحققة حيث يمكن أن تشير أي فجوة واسعة النطاق إلى قيود الوصول، إلا أن التصنيف لا يقيس قيود الوصول من الناحية الكمية. يمكن أن تكون الصورة التي رسمها التصنيف مضللة إلى حد ما. مثلًا، تصنيف المناطق التي يصعب الوصول إليها يثقل بشدة من خلال القيود البيروقراطية التي تفرضها السلطات على المستوى المركزي في صنعاء وليس على مستوى المديريات. مع ذلك، لا يُظهر التصنيف ما إذا كان مصدر القيود على المستوى المركزي أو مستوى المديريات، كما إن نتائج التصنيف الحالي تضع غالبية اليمنيين (ما يقرب من 80% من السكان الذين يُعدون في حاجة إلى مساعدة إنسانية، ويعيشون في 220 مديرية) في وضع صعب للوصول إليهم.[79] هذا يعني أن البرمجة المستدامة وإيصال المساعدات يتعرض للخطر بالنسبة للغالبية العظمى ممن يحتاجون إليها. وفقًا لخريطة خطة الاستجابة الإنسانية وخريطة “من وماذا وأين” لمكتب تنسيق الشؤون الإنسانية، تواصل المنظمات الادعاء بأنها تسلّم المساعدات لعدد أكبر وأكبر من المستفيدين.[80] من غير الواضح ما إذا كان هذا الانفصال ناتجًا عن التمثيل غير الصحيح لتصنيف المناطق صعب الوصول إليها أو ما إذا كانت هناك عيوب في بيانات تقديم الاستجابة. هناك بالتأكيد مناطق في اليمن يصعب الوصول إليها، بل وحتى القليل منها يتعذر الوصول إليها. ذكر بعض العاملين في المجال الإنساني إن الفشل في الاعتراف بأن هذه المناطق تمثل تحديًا خاصًا في مسألة توخي الدقة لتطبيق تصنيف المناطق التي يصعب الوصول إليها، ويضر بتلك المناطق.[81] أشار عاملون في مجال الوصول الإنساني، إلى أن تحديد المناطق التي يصعب الوصول إليها يفتقر للفروق الدقيقة، ولا يعكس بالضرورة الظروف السائدة في البلد بدقة. الوصول ليس نفسه للجميع، والقيود لا تنطبق بشكل موحد. وما هو متاح لقطاع واحد أو متاح لبعض المنظمات، قد لا يكون متاحًا بالنسبة للآخرين. على سبيل المثال، عادة ما يكون توزيع الأغذية وتنفيذ الأنشطة الصحية أكثر سهولة من أنشطة الحماية أو المنظمات التي تركز على حقوق الإنسان. في بعض الأحيان، قد لا تتمكن المنظمات الدولية من الوصول، لكن المنظمات المحلية تتمكن من الوصول من خلال الروابط المحلية والعلاقات المجتمعية.[82] هذا يثير التساؤل حول لمن تعرّف المنطقة على أنه “يصعب الوصول إليها”. يقدم التخطيط أو رسم الخرائط ذريعة للتنفيذ غير الجيد، حيث يمكن للمنظمات والممارسين استخدام تصنيف منطقة كمنطقة يصعب الوصول إليها لتبرير التنفيذ دون المستوى، أو الفشل في التنفيذ أمام الجهات المانحة والسلطات. تصنيف المناطق على أنه يصعب الوصول إليها لا يُعد مقياسًا مطلقًا، ولكنه مقياس زلق. التصنيف لا يقيس شدة قيود الوصول (مثلًا قد يكون من الصعب الوصول إلى منطقة ما، ولكن هذا لا يعني أنه لن يكون هناك وصول إذا أُجريت محاولات مستمرة وخُصصت الموارد للتخفيف من تأثير القيود)؛ غالبًا ما يُقرأ تصنيف المناطق التي يصعب الوصول إليها على أنها “مناطق يستحيل الوصول إليها” مما يوفر ذريعة لعدم محاولة الوصول إلى المناطق أو إيجاد طرق بديلة لتقديم الخدمات.[83] أخيرًا، تصنيف المناطق التي يصعب الوصول إليها في اليمن غير مصحوب باستراتيجية للتخفيف من تحديات الوصول أو التغلب عليها. وكما يحدث مع غالبية قيود الوصول في اليمن، من الممكن تحديد المشكلة وغالبًا ما تُحدد، لكن لا تتم غالبًا مناقشة أو اتخاذ أي خطوات تالية لمعالجة القضايا. ربما يكون ترك المشكلة دون معالجة أسهل ويمكن استخدامه كذريعة لتبرير الأداء السيئ للاستجابة.[84]

اعرف مع من تتحدث -فشل المفاوضات في اليمن

كانت إحدى الفجوات الرئيسية التي نُوقشت في “البقاء وتقديم الخدمات: الأمن” هي افتقار الجهاز الأمني ​​للقدرة والخبرة في جمع البيانات وتحليل السياق، وهو جانب مهم في بلد ذات ديناميكيات محلية قبلية وعشائرية، إضافة إلى ديناميكيات الصراع والديناميكيات السياسية المعقدة. لا تقتصر هذه المشكلة على قطاع الأمن، بل تمتد إلى جانب العمليات والوصول من الاستجابة. واحدة من أكبر العوائق التي تحول دون الوصول في اليمن هي أن من يشاركون في العملية الإنسانية لا يعرفون من يجب عليهم التحدث معه. يتطلب تطوير استراتيجية الوصول على الأقل بعض التحليل للأطراف الفاعلة والهياكل الرسمية وغير الرسمية. يساعد تفصيل شبكة الأطراف أو الجهات الفاعلة على تحديد المحاورين الرئيسيين، وعلاقاتهم، ونقاط نفوذهم، وشبكاتهم. بمرور الوقت، يمكن تحديد الأطراف الرئيسية للتفاوض معها أو مناصرتها من خلال الشبكات النشطة وتطوير العلاقات مع المحاورين. في معظم العمليات الإنسانية، يتم بناء مثل هذه الشبكات والحفاظ عليها وتوسيعها، ثم الاستفادة منها عند الحاجة. أحد الأمثلة الجيدة على ذلك كانت في جنوب السودان عام 2013. كان رئيس إحدى الوكالات التابعة للأمم المتحدة يذهب لنفس الكنيسة التي تذهب لها زوجة مسؤول حكومي كبير. عندما واجهت العملية الإنسانية قيودًا على نقل المساعدات إلى بيبور، التي كانت تعاني من حالة طوارئ في منطقة المعارضة، وُظفت العلاقة من خلال زوجة المسؤول بنجاح في الجهود المبذولة للوصول إلى المنطقة المعنية. لأول مرة في استجابة جنوب السودان، أُنشئت بنجاح عملية عبر خطوط المواجهة، وشكلت أساسًا ونموذجًا للتحركات عبر خطوط المواجهة في جنوب السودان حتى اليوم.^[85]

تفتقر العمليات الإنسانية في اليمن إلى تخطيط شامل للأطراف المشاركة في النزاع، وشبكاتها ومناطق نفوذها، مما يحد من القدرة على التفاوض بشأن الوصول والدفاع عن مساحة العمل الإنساني.^[86] تجري المفاوضات على أساس يومي حتى في المستويات العليا دون امتلاك فهم كامل لقواعد السلطة، وشبكات وانتماءات الأطراف التي يمكن من خلالها خلق النفوذ أو الضغط عبر التفاوض غير المباشر. في يناير/كانون الثاني 2016، أشارت مراجعة النظراء للعملية الإنسانية في اليمن إلى أن هناك حاجة لتحديد نهج واستراتيجيات التعامل مع مختلف الأطراف، أي الأطراف المتصارعة والسلطات المحلية وكذلك قادة المجتمع والدين ورجال الأعمال الذين يمكنهم توفير الوصول أو التأثير فيه.^[87] مع ذلك، لم تُبذل الجهود لفهم البيئة التفاوضية الأوسع، التي تشمل القبائل والهياكل المحلية الأخرى المنتشرة في جميع أنحاء البلاد والتي تمتلك القدرة على التأثير بعمق في المفاوضات، سوى في نهاية 2019 وعبر بعض المبادرات التي تمت عام 2020.^[88] في جنوب اليمن، مثلًا، يُعد قبول السلطات القبلية للوصول أمرًا أساسيًا لتأسيس وصول آمن ومستدام إلى المناطق الواقعة تحت سيطرتها.^[89] في المناطق الخاضعة لسيطرة سلطات الحوثيين، من المهم فهم نظام المشرفين وتحديد المشرف الصحيح لأنهم كأفراد سيكونون في نهاية الأمر المسؤولين عن الوصول إلى مناطقهم.^[90] في هذه الحالات، سواء كانت القنوات الرسمية، مثل المجلس الأعلى لإدارة وتنسيق الشؤون الإنسانية والتعاون الدولي في الشمال أو الهيئات الحكومية اليمنية في الجنوب، فإن منح الوصول لن يكون ذات أهمية كبيرة إذا لم تكن القنوات غير الرسمية ذات أهمية. وفي حين أن البحث الموصوف أعلاه يشجع فهمًا أوسع لديناميكيات وشبكات التفاوض، فإن مثل هذه الجهود التي شُجع عليها خارج الاستجابة لم تؤثر بعد في النقص الملحوظ في فهم كيفية ومع من يجب التفاوض في اليمن.

قد يكون لعدم القدرة على تحديد الأطراف الصحيحين عواقب بعيدة المدى. على سبيل المثال، لو كانت هناك خريطة تفصيل شاملة للسلطات في صنعاء في يونيو/حزيران 2019، حين كان برنامج الغذاء العالمي يتفاوض مع سلطات الحوثيين بشأن نظام تحديد المستفيدين أو أثناء إنشاء المجلس الأعلى لإدارة وتنسيق الشؤون الإنسانية والتعاون الدولي في وقت لاحق من عام 2019، فلربما كانت المفاوضات بشكل مختلف وتحققت نتائج أفضل. حُددت هذه المشكلة منذ عام 2016، حين وجد المجتمع الإنساني أن نتائج المفاوضات مع سلطات الحوثيين أتت أحيانًا بنتائج عكسية نتيجة للتحديد غير الصحيح لأصحاب السلطة.^[91] من النتائج الإضافية لهذه الممارسة أنها مكنت أطرافًا لم يكن لها ذكر في السابق عن غير قصد، مما أضاف طبقة أخرى أمام أي مفاوضات للوصول.^[92] رغم الاعتراف بهذا القصور في وقت مبكر من الاستجابة، إلا أن نفس المشكلة ما تزال قائمة حتى الآن ولم يتغير شيء سوى أنها تتفاقم بسبب عدم الوجود في الميدان. يعد الوجود الدائم للموظفين في جميع أنحاء البلاد، والقرب من المواقع التي تُقدم فيها الخدمات أمرًا بالغ الأهمية لتحديد الأطراف ذات الصلة وتسهيل المفاوضات.^[93]

تتصف المفاوضات في اليمن بالمركزية الشديدة، وعمومًا تجري عبر القيادة الإنسانية العليا أو رؤساء الوكالات مع سلطتين أو ثلاث سلطات معيّنة ودون مشاركة أو دعم من الطاقم الفني للوصول. إن إشراك مثل هذه الدوائر الضيقة من الأفراد يحد من النفوذ والقدرة على المناورة، ما يؤدي للوصول إلى طرق مسدودة ومشاكل دون حل. غالبًا ما تشارك الوكالات الأكبر في مفاوضات بالتوازي دون مشاركة المعلومات مع الشركاء الآخرين، كما يؤدي التفاوض الفردي دون مراعاة النظام الإنساني الأوسع إلى تقديم تنازلات لتحقيق مكاسب سريعة، وهو ما يمثل سابقة سيئة للمنظمات الأخرى التي تأتي بعد ذلك. عام 2019، وقعت منظمة غير حكومية دولية نسخة منقحة من الاتفاقية القائمة على المبادئ مع سلطات الحوثيين وتضمنت فقرات متعددة تُعد لعنة على الاستجابة ككل، مثل عدم قبول التمويل من الأمم المتحدة والسماح بالتدخل الكبير في تعيين الموظفين؛ أدى هذا إلى تعقيد جهود جميع المنظمات غير الحكومية الدولية الأخرى في الضغط للتراجع عن هذه البنود.^[94]

كان لمركزية المفاوضات تأثيرًا أوسع من ذلك، لا سيما في المناطق التي يديرها الحوثيون، أدى تركيز المفاوضات بشأن الوصول على مستوى صنعاء إلى تقويض الأهمية الاستراتيجية للسلطات المحلية وأفراد المجتمعات التي قد تستفيد من وصول المساعدات الإنسانية. على سبيل المثال، في إحدى المناسبات عام 2019، تعرضت منظمة غير حكومية دولية على خلاف مع السلطات المركزية للطرد من حجة، وبعد ذلك تمت تسوية الخلاف واستمرت الأنشطة بعد تدخل المجتمعات التي كانت تقدم لها المجموعة الخدمات حيث احتج أفراد تلك المجتمعات على السلطات المحلية في حجة.^[95] من خلال التركيز على المفاوضات مع المجلس الأعلى لإدارة وتنسيق الشؤون الإنسانية والتعاون الدولي على مستوى صنعاء، عزز المجتمع الإنساني مركزية تلك السلطات ومكنها من أن تصبح حارسة على العمل الإنساني وأدى إلى إضعاف المجتمعات والقبائل والسلطات المحلية.^[96]

الافتقار إلى الوجود على الأرض والثقافة العملياتية

أشار نقد منظمة أطباء بلا حدود للنظام الإنساني ككل عام 2014 إلى وجود توجه مقلق للمنظمات الإنسانية في الأزمات في جميع أنحاء العالم، وهو ميل تلك المنظمات للعمل كمنظمات تقدم استشارات فنية وتقوم بالإشراف أكثر من كونها منفذة لبرامجها.^[97] حدد العديد من الأشخاص الذين تمت مقابلتهم هذا التوجه للعمل عن بُعد من خلال الوكلاء كمشكلة رئيسية في اليمن.^[98] الأمم المتحدة على وجه الخصوص ليس لديها سوى حضور ميداني محدود جدًا، حيث يوجد غالبية موظفيها في صنعاء وعدن، وينطبق الشيء ذاته على المراكز الميدانية (انظر: “الاستجابة المركزية هي استجابة بطيئة وغير فعالة”). قال أحد الفاعلين في المنظمات غير الحكومية الدولية الذين تمت مقابلتهم بصراحة: “الأمم المتحدة ليست موجودة في الميدان، ونادرًا ما نراها. الأمم المتحدة ليس لديها أدنى فكرة عما يحدث في هذا البلد”.^[99]

هناك العديد من الأسباب المختلفة لعدم الوجود على الأرض، ومن ضمنها إدارة الأمن، وهو السبب الذي نُوقش بإسهاب في “البقاء وتقديم الخدمات: الأمن“. هناك سبب آخر يتعلق بالثقافة العملياتية. في سياق العمليات الإنسانية، يُعد اليمن أحد أكثر مراكز العمل راحة للعاملين، فمعايير الراحة في أماكن إقامة العاملين في صنعاء، وحتى عدن ومعظم المراكز الميدانية، تفوق بكثير معايير الراحة في الاستجابات الأخرى. بالنسبة لهم وجود المياه الساخنة، والشقق المريحة، ومكيفات الهواء، والوصول إلى المطاعم والمحلات التجارية يُعد أمرًا مفروغًا منه. فترات الراحة والاستجمام في اليمن متكررة، حيث يحصل كل موظف في الأمم المتحدة أسبوع راحة كل أربعة أسابيع داخل البلد، ويحصل كل موظف من موظفي معظم المنظمات غير الحكومية الدولية على أسبوع راحة كل ستة إلى ثمانية أسابيع. أدت كل تلك الظروف إلى خمول في العمليات الإنسانية، حيث ظل الموظفون في مجمعات مريحة ومحصنة وينتظرون فترات الراحة المنتظمة خارج البلاد. ومع ذلك، فإن مفاوضات الوصول تستغرق وقتًا وجهدًا وطاقة، حيث يتطلب الوصول إلى مناطق خارج القواعد الراسخة للمنظمات الكثير من التخطيط، وجبل من الإجراءات البيروقراطية والمفاوضات الداخلية والمفاوضات الخارجية، وتقليل مستويات الراحة للعاملين في الاستجابة. نظرًا لعدم وجود سوى القليل من الضغوط الخارجية ليخرج العاملون الإنسانيون من مناطق الراحة، فإن الثقافة العملياتية داخل استجابة اليمن تتصف بالتراخي. قال أحد موظفي الأمم المتحدة المتمركزين في المناطق التي تسيطر عليها الحكومة اليمنية المعترف بها دوليًا إنه كان من الصعب إقناع موظفي الأمم المتحدة الدوليين بمغادرة مكاتب الأمم المتحدة في عدن للقيام بمهام في الميدان، وإنه يكاد يكون من المستحيل إقناع ضباط الأمن التابعين لإدارة الأمم المتحدة للسلامة والأمن الذين من المتوقع أن يرافقوا الموظفين مرة واحدة على الأقل لتسهيل التصاريح الأمنية.^[100]

تتفاقم هذه المشكلة؛ رغم أن إعلان الطوارئ من المستوى الثالث يهدف إلى حشد مجموعة المهارات والموظفين المناسبين من بين أمور أخرى لإنجاح الاستجابة، إلا أن الحال لم يكن كذلك في اليمن. أشار العديد من الأشخاص إلى أن استجابة اليمن تفتقر إلى الموظفين ذوي الخبرة في حالات الطوارئ والعمليات وذوي المهارات الفنية المتخصصة.^[101] لا تلتزم سوى نسبة غير كافية من العاملين في المجال الإنساني الذين يعملون ضمن الاستجابة بالعمل على ضمان نجاحها، وذلك وفقًا لمقدمي المعلومات الرئيسيين الذين ربطوا ذلك بشكل مباشر بركود الاستجابة العملياتية وعدم القدرة على التقدم والتحسين. أدى هذا الوضع أيضًا إلى الإرهاق والتدوير السريع للموظفين المؤهلين العاملين في اليمن الذين سيكونون قادرين على رفع مستوى الاستجابة في حال توفرت لهم بيئة عمل أفضل ودعم أكبر.^[102]

في قطاع الوصول على وجه التحديد ورغم التحديات العديدة والبيئة المتدهورة، وحتى أواخر عام 2018، لم يكن هناك سوى موظف دولي واحد على الأرض مخصص للعمل على قضايا الوصول. بحلول بداية عام 2019، أُضيف أربعة موظفين دوليين في مجال الوصول في ثلاث منظمات تابعة للأمم المتحدة، مما أدى إلى زيادة القدرات والخبرة في الوصول العملياتي.^[103] ومع ذلك، بدلًا من الاستفادة من القدر الكبير والمهم من القدرات والخبرات التي توفرت مؤخرًا ضمن الاستجابة، تركز هؤلاء الأشخاص إلى حد كبير في المكاتب بصنعاء وعدن، ولم يكن هناك سوى القليل من القدرة على تحسين الوصول أو البيئة العملياتية. ونتيجة لذلك، ظل التركيز على الجوانب الأكثر بيروقراطيًا للوصول بشكل أكبر (سواء داخل النظام أو خارجه) وعلى إدارة المعلومات المتعلقة بعوائق الوصول. كما أدى جلب موظفي الوصول إلى معارك داخلية حول الوجود الميداني والأمن، مما قلل من الجهود المبذولة لتحسين وجود الاستجابة عند الحاجة. بحلول نهاية عام 2019، أدى عدم الاهتمام الداخلي والخارجي بتحسين الوجود الميداني إلى خروج معظم خبرات وقدرات الوصول من اليمن.^[104] واعتبارًا من منتصف عام 2021، عادت استجابة اليمن إلى نفس الوضع الذي كانت عليه قبل عام 2019، ولم يعد هناك سوى موظف دولي واحد مخصص للوصول على الأرض في الأمم المتحدة.^[105]

النظر إلى الوصول باعتباره تحدِ وليس مستحيلًا

يُعد الوصول مهمًا جدًا للتنفيذ الجيد لأي استجابة إنسانية والاستمرار فيها. ففي حال عدم توفر الوصول، لا يستطيع العاملون في المجال الإنساني البقاء وتقديم الخدمات. رغم أهمية الوصول إلا أنه يمثل أيضًا إحدى المشاكل الأساسية في استجابة اليمن. يُزعم أن اليمن هو أحد أكثر السياقات تحديًا فيما يتعلق بوصول المساعدات الإنسانية، ومع ذلك لم يكن هناك استثمار بنفس القدر في التغلب على هذا التحدي. فلم تكن هناك استراتيجية وصول على مستوى النظام منذ بداية الاستجابة للطوارئ من المستوى الثالث عام 2015، والدعم الفني للوصول في البلاد محدود للغاية، وحتى حين توفر هذا الدعم الفني بشكل أوسع، لم يُستخدم بحكمة. أُهدرت المزيد من الطاقة والجهود في إحباط القدرات الإضافية المتاحة بدلًا من الاستفادة منها. يُوظف مسؤولو الوصول في السياقات الأخرى بشكل واسع، ولكن غيابهم في اليمن كبير.

لا يقتصر الأمر على عدم امتلاك الاستجابة الإنسانية في اليمن لاستراتيجية وصول، بل أنها تُحصر بشكل متزايد في مساحة تفاوض ضيقة لأنها تتصف بمركزية اتخاذ القرار بشأن العمليات والوصول في صنعاء وعدن. في الشمال، تجري جميع المفاوضات في صنعاء مع عدد قليل من الأطراف، وهذا يعطي سلطة غير محدودة لعدد قليل من الأفراد ويتسبب في عواقب بعيدة المدى على الاستجابة بأكملها. هذا يعني أيضًا أن هناك مستوى واحد فقط من المفاوضات: مستوى القمة. وإذا فشل هذا المستوى، أو وصل إلى طريق مسدود كما حدث في كثير من الحالات، لا يتبقى سوى مجال ضئيل للتفاوض والنفوذ. أدى هذا الأمر إلى إضعاف المستويات المحلية، أي السلطات المحلية والقيادات المجتمعية، التي كان لها كلمة في السابق والتي ما تزال تمارس قدرًا كبيرًا من النفوذ أحيانًا. يكمن جزء من المشكلة في عدم فهم الهيكل الإداري للحوثيين والأطراف الرئيسية وشبكات السلطة ومجالات النفوذ. تعمل هذه الفجوة على تقييد الاستجابة وحصرها في بعض القنوات التي أصبحت قادرة بشكل متزايد على تعديل مسار الاستجابة حسب إرادتها.

تمتلك الاستجابة في اليمن تأريخًا في قبول الممارسات السيئة وتجاوز الخطوط الحمراء. كما أن المعايير الملتزم بها في سياقات أخرى يمكن الاستغناء عنها في اليمن. الأنشطة في اليمن تُنفذ من قبل أطراف النزاع، وتتكرر الاعتقالات التي تستهدف الموظفين المحليين من قِبل المكاتب الأمنية، ويمر الاحتجاز المطوّل للموظفين الدوليين دون تعليق أو رد فعل. التدخل المستمر وتحويل المساعدات والتلاعب هي ممارسات موثقة توثيقًا واسعًا وتحدث بشكل علني، لكن القيادة العليا للاستجابة لم تكن راغبة في اتخاذ موقف قد يستفز السلطات التي تنفذ الأنشطة وتملك سلطة على تأشيرات موظفيها. لكن الإذعان المستمر من قِبل الاستجابة لم يؤدِ إلى تحسينات، بل إلى زيادة المطالب باستمرار وانخفاض إمكانية الوصول.

غالبًا ما يُستخدم الوصول في اليمن للتلاعب بالمعلومات والبيانات. ففي حين تدعّي معظم المنظمات أنها وصلت إلى ما عشرات الآلاف والملايين من الأشخاص، إلا أن الغالبية العظمى من الوصول إلى المستفيدين من الاستجابة الإنسانية لا يتم من خلال العاملين في المجال الإنساني أنفسهم، بل عبر السلطات وأطراف النزاع. بالتالي، فالوصول ليس محايدًا أو نزيهًا، ولكنه يعتمد بشكل كبير على من لديه مصالح بالمكان الذي تنتهي إليه تلك المساعدات. في الغالب يظل من غير الواضح ما المقصود بعدد الأشخاص الذين تم الوصول إليهم. هل تصل المساعدات الإنسانية إلى الناس مرة واحدة؟ أم أنها تصل بطريقة مستدامة تعمل على تحسين حالة الناس بشكل حقيقي؟ ما هي المساعدات التي تصل إلى المحتاجين وما هي المساعدات التي لا تصل؟

غالبًا ما يُستخدم الوصول، أو بشكل أكثر تحديدًا، تستخدم قيود الوصول كذرائع لتبرير سوء التنفيذ والافتقار إلى الرقابة والتأخير في تقديم الخدمات. فإذا ما سُئل أي من العاملين في صنعاء أو عدن، “لماذا لم تذهب إلى الموقع كذا؟” سيكون الرد أن السبب هو صعوبة الوصول إلى ذلك الموقع. وفقًا للتصنيف الرسمي للأمم المتحدة، يصعب الوصول إلى ثلثي مديريات البلاد، لكن العديد من المنظمات غير الحكومية وحتى المؤلفة وصلت إلى الأماكن التي صُنفت أنه يُصعب الوصول لها. وجدت التجربة أن التصور الراسخ المتأصل بأنه من الصعب الوصول إلى موقع ما والبيروقراطية الداخلية المطلوبة للقيام بجهد ما مثلت عقبات أكبر من أي عقبات تواجه في الوصول الفعلي. ليس من الصعب الوصول إلى معظم الأماكن في اليمن، وهناك فقط بعض التحديات التي تتطلب بعض الوقت والجهد لإدارتها. دائمًا ما يكون الوصول إلى مكان ما في المرة الأولى هو الأصعب، وغالبًا ما تقل الصعوبة عند العودة للمرة الثانية حتى يصبح الوضع هو الوضع الطبيعي الجديد.

يؤدي رسم صورة باستحالة الوصول إلى ضعف الدافع للمحاولة. قد يبذل أحدهم جهدًا عندما يكون من الأسهل والأكثر راحة له الجلوس في المكاتب والمجمعات المحصنة مع الحصول على أسبوع راحة منتظم؟ يتطلب الوصول وقتًا وتفانيًا وجهدًا. تعطيل هذه العملية كل بضعة أسابيع للحصول على راحة يؤدي إلى عدم إحراز أي تقدم فعّال. تؤدي الصورة المرسومة عن استحالة الوصول أيضًا إلى الإضرار بالمواقع التي يصعب الوصول إليها بالفعل. إذا ما توفر تصنيف أفضل للمناطق التي يصعب الوصول إليها وتوفرت رؤية أكثر دقة للتحديات، فيمكن تركيز الوقت والجهد على المناطق المعقدة فعليًا في حين يتم توصيل المساعدات بشكل روتيني حسب الحاجة إلى باقي المديريات الـ 220 التي يُقال إن الوصول صعب إليها.

كما أن الاستجابة تضر بإمكانياتها، وتضر بالمحتاجين في جنوب اليمن، وذلك من خلال عدم استغلال الإمكانات الحالية للعمل في المناطق الخاضعة لسيطرة الحكومة اليمنية. تذهب غالبية الجهود والاهتمام إلى المناطق التي يسيطر عليها الحوثيون، وهي مناطق تصطدم فيها محاولات الاستجابة بقيود الوصول منذ سنوات، وتتجاهل الجنوب رغم أن بيئة العمليات هناك أكثر ملاءمة وتوفر المرونة اللازمة للتنقل، ما يضيع على الاستجابة فرصة التأثير على من تستطيع الوصول إليهم.

الحدود التي لا يجب تجاوزها هي البداية لعملية إعادة رسم بيئة العمليات لتصبح مواتية وتضمن الوصول القائم على المبادئ والمستدام والفعال. إذا حددت الاستجابة ما ستقبله وما لن تقبله بوضوح، فمن الطبيعي أن تكون هناك بعض المتاعب الأولية أو المشاكل. سيؤدي ذلك على الأرجح إلى نشوء المزيد من القيود، ومن المرجح فقدان الحصول على التأشيرات في شمال اليمن. سيعني ذلك وجود المزيد من العداء والحوارات الصعبة. وكما ينصح العاملون في الوصول الفني، فإن خسارة السلطات في هذه الحالة ستكون أكثر مما تخسره الاستجابة. العذر الذي يُسمع غالبًا لتبرير الفشل في تصحيح مسار الاستجابة من خلال فرض الحدود والخطوط الحمراء هو أن القيام بذلك سيضر بالمستفيدين. قد يكون الأمر كذلك، لكن استجابة اليمن تتسبب بالفعل في ضرر من خلال الأساليب الحالية والافتقار إلى الوصول لفرض استجابة مناسبة. الاستجابة تعاني من أجل أن تفهم العدد الحقيقي للمستفيدين الذين يتلقون المساعدات ومدى اعتمادهم عليها. يؤدي نقص السيطرة هذا بشكل مباشر إلى إمكانية تحويل المساعدات بعيدًا عن الاحتياجات وتحويلها بدلًا من ذلك نحو اقتصاد الحرب. السؤال هو ما إذا كانت الاستجابة ستختار المعاناة على مدى قصير لتحقيق مكاسب طويلة الأجل، أو العكس.

توصيات

للقيادات العليا للاستجابة الإنسانية في اليمن:

• من أجل ضمان عدم استخدام المساعدات لدعم استمرار الصراع:
  • إنهاء الاستعانة بأطراف النزاع كشركاء منفذين.
  • وضع عواقب ملموسة للسلطات عندما تتصرف خارج المعايير المعقولة والمقبولة عالميًا (فيما يتعلق بالتدخل والتلاعب والتحويل وما إلى ذلك). قد يشمل ذلك مثلًا وقف الدعم المؤسسي عن السلطات المعنية، والتعليق المؤقت للمساعدات في المناطق التي حدثت فيها انتهاكات، وإبلاغ المانحين والجمهور بالانتهاكات التي حدثت.
• العمل كجسد واحد وإبداء التضامن والتماسك أمام الأطراف الخارجية، وضمان عدم قيام أي منظمة بالعمل من تلقاء نفسها وتقويض المواقف والمفاوضات المشتركة.
• من أجل تحسين بيئة الوصول في اليمن:
  • إعطاء الأولوية لإنشاء استراتيجية وصول على مستوى النظام يضعها أشخاص ذوو خبرة في استراتيجيات الوصول وذوو الخبرة السليمة في العمليات.
  • إجراء تحليل كامل لأصحاب المصلحة وشبكات السلطة والجماعات في اليمن لتحديد شبكة أوسع من الأطراف والجهات الفاعلة التي يمكنها مناصرة القضايا الإنسانية الرئيسية والتفاوض بشأنها.
  • التحديد الواضح للخطوط الحمراء للاستجابة ككل والعواقب التي ستحدث في حال تجاوزها. إذا تم تجاوز الخطوط الحمراء، يجب أن تُفرض العواقب المنصوص عليها. يجب على جميع المنظمات الالتزام بالخطوط الحمراء الموضوعة لضمان أقصى قدر من التأثير والإنفاذ.
  • إعطاء الأولوية لدعم الوصول العملياتي على الإبلاغ عن معوقات الوصول.
  • وضع إرشادات واضحة حول السلوكيات المناسبة للجهات الفاعلة الإنسانية التي يجب على جميع المنظمات الالتزام بها (مثل إطار العمل الإنساني أو مبادئ التشغيل المشتركة كما تمت مناقشته أعلاه). يجب على مكتب الأمم المتحدة لتنسيق الشؤون الإنسانية مراقبة هذا الالتزام نيابة عن المجتمع الإنساني.
• الاستثمار في الخبرة الفنية المناسبة للعمل الإنساني في اليمن، وتمكين أولئك الموظفين من خلال توفير المساحة والموارد والدعم اللازمين لتحسين الثقافة العملياتية/التشغيلية.
  • تعيين موظفين ذوي خبرة في التعامل مع البيئات المعقدة والتحديات التشغيلية بالإضافة إلى من يمتلكون سجلًا حافلًا في تمهيد الطريق لتحسين الاستجابة ونشرهم بشكل دائم للوصول إلى النقاط الساخنة للتفاوض مع السلطات على أرض الواقع.
  • الاستثمار في إضافة الخبرة من المجالات المختلفة (مثل الأكاديميين الذين يمتلكون خلفيات يمنية أو خبرة متعمقة في اليمن ممن لديهم معرفة جيدة بالسلطات وهياكل السلطة) لتقديم المشورة بشأن استراتيجيات الوصول والتواصل وتحديد الأطراف والجهات الفاعلة وديناميكيات السلطة من أجل تصميم الاستجابة والاستراتيجيات بشكل أفضل. يمكن أن يساعد ذلك في تحديد شبكة أوسع من الأطراف والجهات الفاعلة الثانوية الذين يمتلكون الوصول إلى من في السلطة ويمكن الاستفادة منهم.
  • نقل الموظفين من صنعاء وعدن إلى الميدان، والتأكد من أن الأهداف والغايات تركز على تحسين تقديم المساعدات بدلًا من تقديم التقارير.
• التفريق بين المناطق الخاضعة لسيطرة سلطات الحوثيين والمناطق الخاضعة لسيطرة الحكومة اليمنية المعترف بها دوليًا، والاستفادة من مساحة العمليات الأفضل والوصول الأفضل في المناطق الجنوبية لتقديم استجابة عالية الجودة وفعّالة من شأنها أن تحدث فرقًا مستدامًا للكثير من الناس.
• تحديد أسابيع أو فترات الراحة والإجازة وفقًا لعبء العمل الفعلي والضغط المرتبط بالمخاطر والظروف المعيشية للحفاظ على رفاهية الموظفين مع ضمان وجود الموظفين بشكل أكثر اتساقًا في اليمن.

لجميع الجهات الفاعلة في القطاع الإنساني في استجابة اليمن:

• تحسين فهم الوصول في جميع المستويات وضمان قبول الأنشطة عن طريق ما يلي:
  • توفير أنشطة عالية الجودة ومناسبة تقدم بطريقة مستقلة ومحايدة.
  • بناء فهم لديناميكيات (السلطة) والسياق من المستوى المحلي إلى المستوى الأعلى (أي من أسفل إلى أعلى)، وتطوير الشبكات التي يمكن أن توفر نفوذًا أو تأثيرًا تصاعديًا.
• من أجل تحسين عملية اختيار المستفيدين:
  • ضمان التحقق المحايد والمستقل من عملية اختيار المستفيدين. القيام بذلك عبر توفير مراقبين تنظيميين وحظر التعاقد من الباطن مع أحد أطراف النزاع الذين لهم مصلحة في المكان الذي تنتهي إليه المساعدات.
  • إعطاء الأولوية للتضامن داخل القطاع الإنساني لضمان الالتزام بالخطوط الحمراء وألا تقوّض منظمة عمل أخرى. يمكن القيام بذلك عن طريق تطوير وثيقة واضحة تحدد الخطوط الحمراء ومشاركة هذه الوثيقة بشفافية داخل المجتمع. يجب إبلاغ القيادة العليا والمانحين بأي انتهاكات للخطوط الحمراء من قِبل منظمة ما، وينبغي مناقشة القضايا بشفافية.
• يجب استخدام البيانات التي تعكس الوضع على الأرض لتمكين التحليل الذي سيوفر معلومات أفضل لعملية صنع القرار بشأن الوصول، خاصة ما يلي:
  • يجب مراجعة تصنيف المناطق صعب الوصول إليها لتحديد مفهوم صعوبة الوصول بشكل أكثر دقة، والاستناد إلى بيانات موثوقة بدلًا من التصورات الذاتية المنبثقة عن مناقشات مجموعات التركيز، والتأكد من صعوبة الوصول إلى المناطق التي يُنظر إليها على أنها صعبة الوصول.
  • يجب الإبلاغ عن قيود الوصول بطريقة شفافة ومتسقة وفي الوقت المناسب لضمان إمكانية تحديد الاتجاهات والمشاكل من خلال التحليل في الوقت المناسب ومعالجة تلك المشاكل؛ يجب على مكتب الأمم المتحدة لتنسيق الشؤون الإنسانية إنشاء خط اتصال ساخن للتعامل الفوري مع قضايا الوصول حيث يُبلغ عنها بطريقة قائمة على المبادئ ومتسقة.
• تحسين البرمجة والوجود في مناطق الاحتياجات التي تكون البيئة العملياتية فيها أكثر تساهلًا، وهو ما من شأنه تحسين جودة الاستجابة في الجنوب من الناحية العملية. لا ينبغي السماح للفشل في وضع معايير ومحددات صلبة وبيئة عمل ناجحة في المناطق الشمالية التي يسيطر عليها الحوثيون وتركيز القيادة في صنعاء وعليها بالتأثير على المساعدات في أماكن أخرى.

للمانحين:

• وقف تمويل المنظمات التي تستعين بأطراف النزاع كشركاء منفذين.
• المطالبة بتحليل أكثر دقة وقائم على الأدلة بشكل أكبر للمناطق “التي يصعب الوصول إليها”، مع ضمان عدم استخدام التصنيف لصرف الانتباه عن التنفيذ السيئ للبرنامج.
• دعم المجتمع الإنساني في إعداد ووضع الخطوط الحمراء والحفاظ عليها من خلال فرض عواقب تمويلية للمنظمات التي لا تدعم تلك الخطوط الحمراء.
• بناء طرائق وأساليب مرنة في اتفاقيات التمويل لدعم التعليق المؤقت للمساعدات وإعادة توجيهها إذا لزم الأمر لتمكين المجتمع الإنساني من وضع وفرض عواقب على انتهاكات الخطوط الحمراء.
• تزويد استجابة اليمن وقيادتها العليا بالدعم المناسب ككتلة الجهات المانحة مما سيساعد في رسم وتنفيذ الخطوط الحمراء وفرض عواقب على انتهاكها.

التالي في هذه السلسلة من التقارير هو “استجابة قائمة على المبادئ: الحيادية والسياسة” وينظر في العواقب بعيدة المدى للسماح للعيوب في الاستجابة والتشابك بين المساعدات والسياسة بتقويض المبادئ التوجيهية الأساسية للإنسانية، والحياد، والنزاهة، والاستقلال.

---

مركز صنعاء للدراسات الاستراتيجية هو مركز أبحاث مستقل يسعى إلى إحداث فارق عبر الإنتاج المعرفي، مع تركيز خاص على اليمن والإقليم المجاور. تغطي إصدارات وبرامج المركز، المتوفرة باللغتين العربية والإنجليزية، التطورات السياسية والاجتماعية والاقتصادية والأمنية، بهدف التأثير على السياسات المحلية والإقليمية والدولية.

---

يأتي هذا التقرير كجزء من مشروع مركز صنعاء لرصد المساعدات الإنسانية وآثارها على الاقتصادين الجزئي والكلي في اليمن، بتمويل من الوكالة السويسرية للتنمية والتعاون. يستكشف المشروع العمليات والطرق المستخدمة لتقديم المساعدات في اليمن، ويحدد آليات تحسين كفاءتها وتأثيرها، ويدعو إلى زيادة الشفافية والكفاءة في تقديم المساعدات.

---

لا تمثل الآراء والمعلومات الواردة في هذا التقرير آراء الحكومة السويسرية، التي لا تتحمل أي مسؤولية عن المعلومات الواردة في هذا التقرير. الآراء التي عبر عنها المشاركون في هذا التقرير هي آراؤهم الخاصة ولا يُقصد منها تمثيل وجهات نظر مركز صنعاء.